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Bataille rangée autour de la complémentaire santé

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Quand, au mois de mars, le gouvernement a déposé un projet de loi interprétant l’article 1 (généralisant la complémentaire santé) de l’accord national interprofessionnel sur la sécurisation de l’emploi dans un sens favorable à la solidarité de branche, au détriment de la négociation d’entreprise, aucun acteur de la majorité ne semblait avoir mesuré les conséquences qui allaient s’ensuivre. Pour beaucoup, il s’agissait d’un simple problème de tuyauterie sous le capot de la voiture, qui n’intéresserait aucun automobiliste. Et comme aucun ministre n’avait jugé bon d’intégrer dans son cabinet un connaisseur du dossier, la surprise fut totale.

Dès les auditions à l’Assemblée Nationale par le député Jean-Marc Germain, rapporteur de la loi, ancien chef de cabinet de Martine Aubry et M. Hidalgo à la ville, l’arbitrage rendu par le gouvernement a montré ses faiblesses. Pendant que Jean-Marc Germain recevait avec un tapis rouge le lobby des partenaires sociaux favorables aux accords de branche, et pendant qu’il boudait ostensiblement le lobby des assureurs, majoritairement favorables aux accords d’entreprise, la riposte s’organisait.

La première étape de celle-ci fut la saisine de l’Autorité de la Concurrence qui soulignait dans un avis du 29 mars toutes les faiblesses du dispositif gouvernemental au regard des engagements communautaires de la France. De notoriété publique, les « désignations » de branche en assurance santé conduisent des négociateurs de branche à désigner (comme assureur de la branche) une ou des institutions de prévoyance dont ils sont généralement administrateurs. Cette confusion des genres, pourtant contraire à un accord interprofessionnel de février 2012 (que le MEDEF n’a jamais cherché à faire appliquer) sur la modernisation du paritarisme, avait d’ores et déjà conduit une soixantaine de branches (parmi les 700 existants) à désigner un assureur santé selon des critères que l’Autorité de la Concurrence fragilisait fortement.

Malgré une mise en risque grandissante, Jean-Marc Germain, sans doute désireux de devenir ministre, a fait sienne la méthode gouvernementale, proche des trois petits singes: rien vu, rien entendu, rien dit. Dès l’ouverture du débat en séance plénière, il était évident que l’obstination gouvernementale rendait un passage par le Conseil Constitutionnel inévitable avant la promulgation de la loi.

Le 13 juin, les Sages ont sanctionné sèchement l’acharnement gouvernemental à graver dans le marbre un dispositif improbable: le Conseil a invalidé l’article dans son entier, supprimant de ce fait l’article L 912-1 du Code de la Sécurité Sociale réglementant (lâchement) les désignations de branche en assurance santé. Manifestement, les Sages n’ont guère apprécié la légèreté avec laquelle le gouvernement traitait l’avis de l’Autorité de la Concurrence. Certains ajoutent que des mauvaises langues auraient débriefé en cachette les juges constitutionnels sur l’envers des désignations: gratifications aux syndicats, petits arrangements entre amis, et accusations (jamais prouvées) de corruption et de financement illicite.

Le calice que Marisol Touraine a voulu boire jusqu’à la lie

La décision du Conseil Constitutionnel semble avoir largement dégoûté le rusé Michel Sapin de reprendre le dossier. Probablement contaminée par les délires de Najat Vallaud-Belkacem et Christiane Taubira sur le catwoman power, Marisol Touraine s’en est emparée avec le zèle du prosélyte et la manifeste conviction qu’elle ferait mieux que ce ramassis de machos incompétents et mous du genou qui avaient planté le dossier. Ni une ni deux: elle demande à la direction de la sécurité sociale de plancher sur une nouvelle rédaction du L 912-1 à passer dans la loi de financement de la sécurité sociale. Au passage, elle sollicite le Conseil d’Etat sur la formule à retenir pour passer le cap du Conseil Constitutionnel.

J’ai déjà eu l’occasion de commenter abondamment cet épisode, et même de publier l’avis du Conseil d’Etat plutôt bancal sur le sujet. Tous ces travaux préparatoires ont débouché sur le fameux amendement 792 deuxième rectification déposé par le gouvernement et proposant de donner un nouveau visage à la désignation: la nouvelle formule consisterait à recommander un assureur, sans donner à cette recommandation un caractère obligatoire, mais en l’assortissant d’un avantage fiscal au « recommandé » de nature à écarter les concurrents du marché.

Beaucoup ont exprimé leur scepticisme sur la constitutionnalité de cette solution (l’avis du Conseil d’Etat qui la fonde est vraiment mal ficelé) et même sur sa conventionnalité (c’est-à-dire sa conformité au droit communautaire). Comment justifier que, dans un marché ouvert, certains soient favorisés par des mesures fiscales? Je passe ici sur les arguments juridiques à l’appui de cette thèse, dont la fragilité est évidente. Je retiens simplement que l’analyse du gouvernement (et du Conseil d’Etat) semble avoir semé les troubles sur les bancs même de la majorité. Ainsi, Jean-Jacques Urvoas, qui est tout de même président de la commission des lois, n’a pas hésité à dire tout le mal qu’il pensait de cet amendement bâtard, et même à le redire.

Pour des raisons que les historiens auront probablement du mal à justifier, Marisol Touraine s’obstine sur une voie de plus en plus glissante, au mépris des déconvenues arrivées à ses collègues sur des sujets probablement moins scabreux. Après avoir arraché son amendement au forceps à l’Assemblée Nationale, elle se transporte au Sénat qui rejette massivement sa « clause de recommandation ». La commission mixte paritaire ne fait pas mieux. Faute d’un accord, le texte est renvoyé pour une nouvelle navette à l’Assemblée Nationale.

Le trouble de la majorité 

Face au désastre prévisible sur ce dossier, la majorité semble s’être sensiblement divisée. D’un côté, la remise en selle des désignations bannies par le Conseil Constitutionnel pourrait susciter des réactions très mitigées de la part des Sages lorsque l’opposition les saisira de la question – ce qui ne manquera pas d’arriver. D’un autre côté, une retraite pure et simple sur le dossier pourrait donner lieu à de nombreuses interprétations négatives dans les rangs (nous allons y venir) de ceux qui comptent sur la fermeté du gouvernement (il en reste, donc qui y croient encore).

Deux camps semblent se dessiner aujourd’hui.

D’un côté, les « colombes », dont Jean-Jaques Urvoas, prônent une retraite en bon ordre pour éviter une nouvelle humiliation politique par le Conseil Constitutionnel. Dans ce camp, on compte des « faucons » fraîchement attendris, comme Pascal Terrasse, député ardéchois très attaché aux désignations. Celui-ci défend l’idée qu’il faudrait prendre acte de la liberté des entreprises dans le domaine de la santé, pour mieux bétonner les positions des branche sur les accords (bien plus juteux) dans le domaine de la prévoyance (incapacité, invalidité, décès). Il s’agirait donc d’un repli partiel: on lache sur la santé pour mieux consolider les positions les plus stratégiques.

D’un autre côté les « faucons » comme Fanélie Carrey-Conte, députée de Paris et ancienne administratrice de la LMDE (ex-MNEF), qui continuent à se dire attachée à un système de recommandations assorties de dispositions telles qu’elles équivaudraient à une désignation obligeant les entreprises à y souscrire. Les raisons de cette obstination sont assez étranges et mériteraient d’être élucidées, car, en dehors de la rigidité personnelle de l’intéressée, rien ne l’explique vraiment.

La mutualité française lâche le manche

La position de Fanélie Carrey-Conte, amie de la mutualité, est d’autant moins compréhensible que ses alliés, jusqu’ici très discrets sur le dossier, ont fini par dire toute la rancoeur qui les animaient. Ainsi, Etienne Caniard, président de la FNMF, s’est laché à la sortie de sa rencontre avec Marisol Touraine. Voici un florilège de sa position:

« Le fait d’avoir un opérateur unique sur un contrat unique dans toute la France a beaucoup plus tendance à entretenir l’inflation des dépenses de santé qu’à permettre la mutualisation », contre-argumente le président de la Mutualité Française. Ainsi, fait-il valoir, « pour permettre un bon accès aux soins là ou les prix sont les plus élevés, on a tendance à augmenter les prix là où ils sont les plus bas ».

En outre, les clauses de désignation sont sources de « conflit d’intérêts » pour les partenaires sociaux qui « à la fois gèrent les institutions de prévoyance et établissent les désignations et les recommandations », analyse le président de la Mutualité Française. « Il est difficile de penser que la vertu (…) soit suffisante pour se prémunir contre des choix qui peuvent servir les intérêts des uns et des autres », a-t-il poursuivi, refusant dans le même temps de faire des « procès d’intention ».

Globalement, le dispositif des clauses « va dans le mauvais sens pour l’avenir de la protection sociale, pour l’accès aux soins et pour les mutuelles ». Etienne Caniard regrette également que le gouvernement considère les mutuelles « comme une variable d’ajustement financière qui ne sont là que pour compenser les insuffisances de l’assurance maladie ».

Il n’a pas beaucoup parlé, Etienne Caniard, dans ce dossier (certains le lui ont d’ailleurs reproché), mais quand il se met à parler… c’est clair et net. Alliée traditionnelle du parti socialiste, la mutualité a donc retourné ses armes avec des arguments douloureux. Que les mutualistes (dont le modèle économique est fondé sur les contrats santé individuels, et non collectifs de branche ou d’entreprise) contestent l’opportunité économique et sociale de la politique de Marisol Touraine apporte même un soutien inattendu aux opposants du gouvernement.

De fait, à l’approche du dénouement final, les soutiens sur lesquels Marisol Touraine peut compter dans un dossier qui tourne au vinaigre sont de moins en moins nombreux.

La CFDT présente sa facture au gouvernement 

S’il est toutefois bien un acteur qui tient mordicus à une généralisation profitable aux partenaires sociaux, donc à une généralisation par accord de branche, c’est la CFDT. Sentant que la détermination du gouvernement commençait à fléchir, à l’issue du rejet du texte par le Sénat, cet allié du gouvernement s’est fendu d’un communiqué de presse qui a fait l’effet d’une bombe.

En effet, ce texte est d’abord truffé d’inexactitudes proches du mensonge. Il soutient notamment que les « signataires <de l’ANI> ont choisi le niveau de la branche pour instaurer ces régimes afin de permettre la mutualisation des risques entre entreprises quelle que soit leur taille ou l’âge de leurs salariés. » Or, l’article 1 de l’accord stipule exactement: « les partenaires sociaux de la branche laisseront aux entreprises la liberté de retenir le ou les organismes assureurs de leur choix. Toutefois, ils pourront, s’ils le souhaitent, recommander aux entreprises de s’adresser à un ou plusieurs organismes assureurs ou institutions pouvant garantir cette couverture après mise en oeuvre d’une procédure transparente de mise en concurrence. »

On voit que le rédacteur du communiqué a soit la mémoire courte, soit une lecture biaisée de l’accord. Il souffre par ailleurs d’une étonnante ignorance en matière juridique, puisqu’il ajoute: « Le Conseil constitutionnel, méconnaissant en cela et les prérogatives des partenaires sociaux et le droit européen, a sanctionné cette procédure au motif d’une « atteinte disproportionnée à la libre concurrence ». » Euh… comment dire??? Il faudrait qu’à la CFDT on se replonge dans le droit public, parce que la loi fondamentale appelée Constitution est, jusqu’à preuve du contraire, un peu plus puissante que les imaginaires « prérogatives des partenaires sociaux ».

Le même communiqué de la CFDT dit tout le bien qu’il pense de l’amendement porté par Marisol Touraine (à croire que ledit amendement a été rédigé par la CFDT…), mais « le lobbying et la désinformation se poursuivent au point que le Sénat a rejeté ce texte ». Là, il faut probablement appliquer le dicton enfantin: « c’est le premier qui l’a dit qui l’est ». Parce que, en matière de lobbying sur la complémentaire santé, la CFDT s’y entend. Et pas qu’elle d’ailleurs. Le rapporteur au Sénat a évoqué, dans sa défense de l’accord de branche, plusieurs exemples qui semblent lui avoir été directement soufflé par les intéressés.

Le communiqué de la CFDT s’achève par des phrases qui sonnent comme autant de mises en garde:

La CFDT demande à l’Assemblée nationale de confirmer sa position sur les clauses de recommandation. La protection sociale des salariés ne doit pas être livrée aux seules règles du marché. La solidarité et la mutualisation des risques doivent l’emporter sur les intérêts particuliers et la logique ultralibérale de la Fédération française des sociétés d’assurances.La CFDT rappelle au Medef ses engagements de cosignataire de l’accord Sécurisation de l’emploi. C’est aussi la demande de nombre de négociateurs de branche, patronaux et syndicaux, qui souhaitent le maintien de cette mutualisation.

On ne peut s’empêcher de penser que la dureté du ton cédétiste résonne comme une facture que la confédération présente au gouvernement en échange de ses bons et loyaux services: manoeuvres multiples pour torpiller le mouvement des bonnets rouges en Bretagne, soutien marqué à la réforme des rythmes scolaires, ou au projet de réforme fiscale. Tout cela a tôt ou tard un prix: la préservation d’une généralisation de la complémentaire santé par branche – et les esprits caustiques se demanderont dans quelle mesure l’importance soudain accordée à ce détail juridique ne révèle pas son caractère financièrement névralgique.

Quand la CFDT dénonçait les magouilles des branches

Le communiqué de la CFDT ne manque pas de prêter à sourire, puisque, dans une affaire récente, l’un des syndicats composant la confédération nationale n’a pas hésité à traîner ses collègues en justice pour dénoncer les magouilles des branches.

Pour mémoire, là encore, cette affaire très instructive sur les moeurs en vigueur dans le paritarisme avait fait des vagues dans le petit monde des initiés. La branche des pharmacies d’officine avait décidé de négocier un accord santé avec une désignation. La commission paritaire avait classé quatre candidats: le numéro un était Allianz, parce que l’offre était jugée la meilleure. Or… les pharmacies d’officine voient leur retraite complémentaire gérée par le groupe Mornay, institution de prévoyance administrée par des personnalités proches des négociateurs de la branche. L’offre de Mornay pour la complémentaire santé avait été classée seulement troisième sur quatre. Pourtant, c’est Mornay qui a finalement remporté le marché.

Voici ce que la CFDT de la branche en disait:

Il semblerait que tout ait été joué d’avance dans l’affaire de la pharmacie d’officine : l’appel d’offres n’aurait eu lieu que pour paraître dans les règles ? Ceci ne ressemblerait-il pas à une mascarade ?

Par quel étrange phénomène la confédération peut-elle se battre au nom de la solidarité pour un mécanisme qui semble si frauduleux à ses syndicats de base?

La situation complexe du gouvernement

Désormais, Marisol Touraine semble prise dans une seringue dont elle aura du mal à sortir.

D’un côté, son obstination ne semble pas extrêmement payante. Le texte en l’état paraît promis à une belle claque devant le Conseil Constitutionnel. Une claque de trop pour une ministre contestée qui pourrait se sentir menacée en cas de remaniement?

D’un autre côté, une marche arrière risque bien de la condamner aux yeux de ceux qui l’ont laissé s’enferrer dans l’erreur, avec l’espoir sans illusion qu’elle parviendrait à s’en sortir.

Entre Charybde et Scylla, elle va devoir choisir le lieu de son naufrage.

 

 

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