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Mois : août 2015

Krach boursier: le spectre du big one revient

La dégringolade de la bourse de Shangaï (-8% ce lundi, un véritable krach boursier), après trois dévaluations cet été, et surtout un indice manufacturier sous la ligne de flottaison des 50 points, préfigure une très mauvaise passe pour l’économie mondiale. La France en a ressenti les prémisses avec un taux de croissance au deuxième trimestre de 0% qui indique que le ralentissement chinois n’est bon pour personne. Il faut bel et bien craindre une réplique sismique consécutive à l’éruption boursière de 2008.

Cet été, plusieurs experts ont soutenu que les perturbations à la bourse de Shangaï n’auraient aucune conséquence pour les marchés mondiaux. Les débâcles enregistrées sur les bourses européennes et à New York (en cours) montrent combien ces affirmations étaient illusoires. Malgré ces évidences, une économiste de la BNP déclare encore aujourd’hui dans la presse:

Je ne suis pas trop inquiète par ce trou d’air. Après un premier trimestre très dynamique (+0,7 %), les experts avaient rapidement dit: attention au contrecoup. L’effet météo a beaucoup joué. Après une fin 2014 très douce, les températures sont revenues à leurs normales saisonnières début 2015, entraînant une forte hausse des dépenses d’énergie. Le ralentissement de la consommation qui a suivi, ne nous a donc pas surpris. C’est pourquoi nous tablons toujours sur une croissance de 1,2% en 2015.

On nous refait le coup des nuages de Tchernobyl qui vont s’arrêter à nos frontières! Excellente image pour la BNP, en tout cas, à qui l’on souhaite que les prévisions de cette économiste se vérifient, sans quoi c’est une cause de résiliation immédiate de tout contrat avec cette banque au titre du défaut de conseil.

Et on croise tous les doigts pour qu’elle ait raison… car si la planète financière devait encore déguster, la situation mondiale serait vraiment très délicate à gérer.

 

RSI, Pôle Emploi: les dégâts de l’universalité

Pendant que les fonctionnaires prenaient soin de ne pas se fondre eux-mêmes dans la sécurité sociale universelle qu’ils inventaient pour le commun des salariés, ils ne renonçaient à aucune des ambitions qu’ils avaient affichées pour la société française. Mettre en place un immense système contrôlé par l’Etat et investissant tous les champs de la protection sociale devenait, à mesure que les années avançaient, une sorte de Graal et d’obsession dictant l’ensemble de la doctrine en vigueur dans la technostructure.

A de nombreux égards, cette ambition prométhéenne de la noblesse d’Etat a traversé l’imaginaire de ses membres dès 1945 et s’est imposé comme une sorte d’atavisme dictant, réforme même minuscule après réforme même minuscule, l’orientation qui devait être donnée aux textes législatifs ou réglementaires préparés par les différents départements ministériels à la manoeuvre. Il est fascinant de voir avec quelle constance cette doctrine s’est imposée, que les gouvernements soient de gauche ou réputés libéraux.

En réalité, ce sont les gouvernements les plus libéraux, officiellement en tout cas, qui ont, ces dernières années, mené les réformes les plus étatistes au titre de l’universalité de la sécurité sociale. L’arrivée au pouvoir de Nicolas Sarkozy, en 2007, assez curieusement, a marqué une étape inespérée dans l’histoire de cette expansion constante de l’Etat. Ce chantre prétendu du libéralisme a en effet réussi deux réformes, préparées avant son arrivée il est vrai, mais toujours par des majorités se réclamant de sa doctrine, dont les concepteurs de la sécurité sociale avaient rêvé en 1945: l’intégration de l’assurance chômage et des indépendants dans la sphère de la protection sociale contrôlée par l’Etat.

Ces éléments d’histoire récente constituent les meilleurs témoignages du sens politique qu’il faut donner au projet de la technostructure qui a vu le jour en 1945, après avoir enjambé les réticences de Vichy au « collectivisme » social qui se dessinait. Car, quelles que soient les idéologies dont se revendiquent les élus en France, les réformes qu’ils mettent effectivement en oeuvre répondent chaque fois (même de façon minime) à un objectif de pérennisation, de consolidation ou d’expansion du champ étatique dans le domaine social. De ce point de vue, il existe bien en France aujourd’hui une idéologie développée par la technostructure, qui se substitue à la pensée politique ordinaire, et qui permet à cette classe sociale d’étendre sa domination sur l’ensemble de la société.

Dans le cas de Pôle Emploi et du RSI, ces victoires de la technostructure sur la résistance opiniâtre de la société française fournissent des exemples éloquents de l’antagonisme profond qui oppose les intérêts de la technostructure et la protection des assurés: l’universalisation de la sécurité sociale, faux nez de son étatisation, s’est en effet mise en oeuvre au détriment des catégories concernées, et même au détriment de l’intérêt général. C’est précisément ce point qui en rend l’examen tout à fait intéressant.

Le RSI, réparation d’une défaite politique de 1947

L’intégration des indépendants: artisans, commerçants, professions libérales, bref tous ces non-salariés qui vivent de leur travail sans dépendre d’un contrôle capitalistique extérieur, dans la sécurité sociale fut débattue dès 1945. Voici d’ailleurs ce qu’en disait Pierre Laroque dans sa contribution à la Revue Française des Affaires Sociales de 1985 consacrée au quarantenaire de la sécurité sociale:

« Dès la fin de l’année 1945, des parlementaires de tous les horizons politiques insistèrent pour que ces catégories sociales [les éléments non salariés de la population] ne fussent pas exclues de l’effort social accompli au profit des salariés. Une loi du 22 mai 1946, votée unanimement par la première Assemblée nationale constituante, consacrait l’intégration de l’ensemble des travailleurs indépendants à la Sécurité sociale sous réserve d’un échelonnement dans le temps des mesures d’application. Quelques mois plus tard, anticipant sur les délais prévus, la deuxième Assemblée nationale constituante, par une loi du 13 septembre 1946, décidait la mise en oeuvre du régime ainsi défini, en ce qui concerne le risque vieillesse, à compter du 1er janvier 1947. Mais l’application de ces textes souleva une vive résistance de la part de ces catégories intéressées et le Gouvernement fut contraint de renoncer à en poursuivre la mise en oeuvre. Et c’est seulement une loi du 17 janvier 1948 qui a créé, pour les travailleurs indépendants, un régime d’allocations de vieillesse, beaucoup moins favorable, au profit des industriels et commerçants, des artisans et des professions libérales. »

Ce texte, par sa façon de présenter l’histoire, est déjà porteur de ce qui a suivi au début des années 2000: les indépendants, en 1946, n’ont pas compris la « fleur » qu’on leur faisait en les intégrant au régime général. Ils ont résisté et ont, du coup, écopé d’un régime qui leur convenait mieux, mais qui était beaucoup moins favorable que le régime général. La défaite politique subie en 1948 par les idéologues de la sécurité sociale, due à la cécité et à l’absurde mauvaise humeur des indépendants, appelait tôt ou tard réparation.

Que la création d’un régime spécifique pour les indépendants constitue une aberration de l’histoire est donc une idée née en 1948 au sein de la technostructure. Elle a, de façon impressionnante, traversé les décennies, pour trouver toute sa résonance au début des années 2000. Sans entrer ici dans le détail de l’histoire des régimes propres aux indépendants, on notera simplement que, sous le gouvernement Raffarin, le ministre des petites et moyennes entreprises, Renaud Dutreil, et le ministre de la sécurité sociale, Philippe Bas, décident de s’atteler à la question sensible de la protection sociale des indépendants.

Dutreil est, de façon tout à fait étonnante, ancien élève de Sciences-Po, ancien élève de l’ENA et… conseiller d’Etat comme les pères fondateurs de la sécurité sociale Laroque et Parodi. Cette circonstance montre bien la très grande permanence de doctrine dans ce domaine. Bas est également ancien élève de Sciences-Po et de l’ENA. Il est, comme Renaud Dutreil, conseiller d’Etat. Sans surprise, ces deux conseillers d’Etat Dutreil réalisent ce que les conseillers d’Etat Laroque et Parodi avaient rêvé en 1945: l’intégration des indépendants dans une grande machinerie universaliste sous contrôle de l’Etat, appelée le Régime Social des Indépendants ou RSI.

On notera avec amusement que la création du RSI fut décidée par ordonnance. A nouveau, comme en 1945, comme en 1996, l’exécutif choisit ce mode opératoire pour réformer la sécurité sociale. L’extrême permanence des corps de la noblesse qui agissent dans ce domaine dans la continuité d’une doctrine, et des procédés politiques pour procéder à la mise en oeuvre de cette doctrine, est en soi un élément fort qui dévoile la signification idéologique de ces actes.

L’idéologie sous-jacente au RSI

Mais cette signification idéologique, quelle est-elle au juste?

Son premier pilier est forcément celui de la « simplification », terme français qui désigne la croyance religieuse de la technostructure dans le Big is beautiful. Faire grand, c’est évidemment faire plus simple que faire petit. Une multiplicité d’acteurs dans le champ de la protection sociale des indépendants est forcément plus compliqué qu’un seul acteur. Sous-entendu: un seul acteur qui peut être contrôlé par l’Etat.

Dès 2005, Renaud Dutreil et Philippe Bas se répandent donc dans la presse subventionnée pour déclarer que le RSI constituait une « réponse historique à la complexité architecturale qui présidait jusqu’ici la protection sociale des indépendants » (Dutreil). Le même Dutreil ajoute alors (probablement sans rire), qu’il s’agit d’une « grande œuvre de simplicité et d’efficacité pour nos petites et moyennes entreprises et leurs dirigeants ».

C’est bien connu, une grande usine à gaz a toujours simplifié et amélioré l’efficacité des dispositifs mis en oeuvre par l’Etat! Le même argument fut utilisé pour justifier la création de Pôle Emploi, vous y reviendrons. Dans les deux cas, les assurés ont pu apprécier très vite les conséquences de cette doctrine en termes d’efficacité et de simplification.

Son deuxième pilier est fondamentalement aristocratique: il est celui du « jardin à la française ». La noblesse d’Etat, et singulièrement les membres du Conseil d’Etat, aiment à penser la société française comme une immense dépendance du château de Versailles, qui doit être organisée selon les principes et l’esthétique en vigueur à la Cour, celle du « jardin à la française », sans fioriture, sans spontanéité, structuré en espaces géométriques clairs et rassurants pour l’oeil.

Il faut lire le « rapport d’information » du député Jean-Pierre Door, en 2005, pour le comprendre. Sous le titre de chapitre «  L’organisation du régime général ne s’apparente pas à un « jardin à la française » », il écrit:

« Le cadre général de l’organisation des branches du régime général de la sécurité sociale a été fixé par les ordonnances de 1945 (création de caisses locales), modifiées par les ordonnances de 1967 (séparation des branches, création des caisses nationales) et de 1996. Ce développement par strates successives a laissé subsister des spécificités de nature historique (…). Ce constat posé, il faut se réjouir des tentatives de mutualisation des processus de gestion entre régimes, comme l’ont été par exemple le transfert du régime des Mines à la Caisse des dépôts et consignations ou la prise en charge des allocations familiales des fonctionnaires par les caisses d’allocation familiales. La création du régime social des indépendants (RSI) va également dans le bon sens (…). »

Revenir en permanence à une société française quadrillée en blocs compacts, ordonnés, rationalisés, facilement contrôlables, telle est l’obsessions de la doctrine du « jardin à la française » qui explique pourquoi la constitution de l’usine à gaz RSI a pu paraître assez spontanément une bonne idée aux acteurs étatiques de la protection sociale. Alors qu’il était évident que la naissance de ce géant au pays des lilliputiens ne résoudrait aucun problème, elle fut imposée au forceps le sourire au bout des lèvres dans les rangs de la noblesse d’Etat.

Car un troisième pilier constitue l’idéologie de la noblesse d’Etat: la volonté de contrôler l’ensemble de la société, notamment à travers une arme redoutable, la levée de l’impôt.

Lorsque, sous Jean-Pierre Raffarin, s’ouvre le débat sur la création du RSI, l’Etat avance en effet un pion essentiel dans sa stratégie hégémonique: les cotisations des indépendants doivent être levées par son bras armé appelé URSSAF. A travers la machinerie des URSSAF et de son organisme centralisateur l’ACOSS (Agence centrale des organismes de sécurité sociale), l’Etat contrôle en effet au jour le jour la situation financière et comptable de la sécurité sociale. En plaçant les indépendants sous la coupe de celle-ci, l’Etat s’assure ainsi la prise de contrôle de fait de l’ensemble du dispositif.

Ce placement des indépendants sous la coupe de l’Etat suscita en son temps des résistances, notamment de la part de la Fédération Française du Bâtiment qui proposa le maintien d’un libre choix des indépendants pour la perception de leurs cotisations. C’est l’ACOSS, présidée par l’Union Professionnelle des Artisans, confédération patronale de l’artisanat, qui joua le rôle de troupes supplétives pour l’Etat, en plaidant en faveur d’un système unifié par les URSSAF.

L’UPA fut récompensée pour ses bons et loyaux services en obtenant la présidence du RSI…

Le RSI, cette catastrophe sociale

Les conséquences de cette stratégie « universaliste » sont bien connues. La mise en place du RSI en 2005, puis la création de l’interlocuteur social unique au 1er janvier 2008, a créé un marasme sans nom bien résumé par un député, Dominique Leclerc, dans une question posée au gouvernement début 2010:

« Depuis cette date, le RSI est contraint de déléguer aux URSSAF le recouvrement des cotisations sociales des 1,5 million de chefs d’entreprises du commerce, de l’industrie et de l’artisanat. Or, les systèmes informatiques du RSI et de l’URSSAF reposent sur des logiciels totalement différents (SCR et SNV2) qui ne sont pas compatibles entre eux. Ainsi, des milliers d’artisans ou de commerçants ne sont pas affiliés tandis que d’autres ne sont pas radiés alors qu’ils devraient l’être. »

Fin 2009, près de 4 milliards d’euros n’avaient pas été recouvrés par le RSI, en proie à une désorganisation totale.

Six ans plus tard, la situation s’est à peine améliorée. Dans un rapport d’étape rendu en juin 2015 par les députés Bluteau et Verdier, on lit notamment ces phrases étonnantes:

« L’appel des cotisations et le recouvrement, sujets majeurs de mécontentement des assurés, sont en voie de normalisation. Mais cela ne peut se faire qu’au prix d’un investissement majeur des femmes et des hommes du RSI et de l’Acoss, tant au sein des cellules mixtes que de l’organisation commune, au détriment des autres missions du RSI et notamment de la relation avec l’usager. (…)

Ensuite, des insuffisances demeurent qui pénalisent la qualité de service : les anomalies en matière d’appel de cotisation et recouvrement persistent et le calendrier et cadencement des courriers aux assurés n’est toujours pas maitrisé, le retraitement manuel des dossiers reste une réalité dans les caisses régionales (en matière de recouvrement comme de retraite) avec une impact à la fois sur le travail des agents et les délais de traitement, les engagements de services ne sont pas formalisés.

Plus globalement, la capacité du régime à communiquer clairement et de manière anticipée tant auprès de chaque assuré qu’institutionnellement reste trop faible. »

Une très grande réussite de l’intelligence organisatrice développée par la technostructure.

Entretemps, avec le consentement du RSI, l’Etat peut globalement augmenter progressivement la pression sociale qui s’exerce sur les indépendants. Ainsi, dans le cadre de la préparation du projet de loi de financement de la sécurité sociale, le conseil d’administration du RSI avait approuvé trois projets législatifs permettant d’augmenter les cotisations à hauteur d’un milliard d’euros environ.

Dans l’objectif poursuivi d’efficacité, l’important pour les idéologues de l’universalité de la sécurité sociale se situait sans doute là.

Le cas de Pôle Emploi

Dans un ordre d’idée très proche, la création de Pôle Emploi a constitué, dans la même configuration que pour le RSI, une expérience récente d’universalisation de la sécurité sociale qui a mal tourné.

Comme pour les indépendants, Pierre Laroque avait regretté en 1985, dans sa fameuse contribution à la Revue Française d’Affaires Sociales, l’absence de la branche chômage dans la sécurité sociale.

« Le chômage est, lui, demeuré étranger aux prévisions de la législation pendant de nombreuses années. C’est une convention collective nationale de 1958 qui a organisé un régime obligatoire d’assurance contre ce risque, mais en dehors des mécanismes de Sécurité sociale, dans le cadre d’associations à gestion paritaire, les Associations pour l’emploi dans l’industrie et le commerce (Assedic) groupées en une Union nationale (Unedic), dont la compétence a été étendue progressivement à toute la population salariée (…) ».

On sent ici poindre le projet que l’Etat a mis plusieurs décennies à mettre en oeuvre, puisque la création de Pôle Emploi constitue le règlement le plus récent (mais probablement pas définitif) du dossier. Il aura fallu quarante ans pour que l’Etat parvienne à remettre la main (partiellement, et inefficacement) sur un système qui lui avait échappé.

Ainsi, alors qu’un système d’indemnisation « privée » du chômage voit le jour en 1958 sous la férule des partenaires sociaux, l’Etat lui apporte une réplique en 1967 avec la mise en place de l’Agence Nationale pour l’Emploi (ANPE), créée par le secrétaire d’Etat à l’emploi de l’époque: Jacques Chirac. L’objectif de cet établissement public administratif est de faciliter la recherche d’emploi par les chômeurs. Ils sont alors 430.000! et leur nombre entame une longue ascension qui semble parallèle à l’essor de l’ANPE.

Comme pour le régime social des indépendants, la technostructure profite des années 2000 pour franchir une étape nouvelle dans l’universalisation de la sécurité sociale. Dès la loi de cohésion sociale du 19 janvier 2005, un système de convention entre l’Unedic et l’ANPE est mis en place, qui préfigure la mesure qui sera adoptée au début du mandat de Nicolas Sarkozy: la fusion des Assedic et de l’ANPE sous la forme d’une « institution nationale publique » appelée Pôle Emploi, dirigée par un haut fonctionnaire (en l’espèce Christian Charpy, ancien élève de l’ENA).

L’objectif de cette politique repose sur l’idée que la fusion de l’organisme chargé de l’indemnisation et de l’organisme chargé du placement va produire des gains d’efficacité favorables à la lutte contre le chômage. Cette doctrine quasi-religieuse du « guichet unique », qui est également à la manoeuvre pour le RSI, se nourrit du fantasme propre à la technocratie française du Big is beautiful. Une grande machinerie centralisée forcément beaucoup plus efficace et utile qu’une collection de petites machines décentralisées.

C’est à ce titre que Nicolas Sarkozy l’inscrit en 2007 dans son programme pour l’élection présidentielle. A peine arrivé au pouvoir, il s’empressera de la préparer avec une loi votée début 2008 qui « écrase » tout sur son passage, et un climat politique aussi peu conciliant que la loi elle-même. Le président de l’UIMM, Denis Gautier-Sauvagnac, à l’époque président de l’UNEDIC hostile à la fusion, en mesurera toutes les conséquences, puisque le gouvernement décide alors de transmettre au Parquet les signalements de Tracfin sur les circuits troubles de financement de toute une série d’organismes par l’UIMM.

La création concrète de Pôle Emploi date de la fin de l’année 2008. Elle survient très étrangement quelques semaines après le début de la crise financière qui relance le chômage en France (après une baisse historique) et prouve tragiquement que la création d’un géant administratif n’a aucune utilité pour contre-carrer la montée du chômage. Lorsque se réunit le premier conseil d’administration de Pôle Emploi (en décembre 2008), la France compte en effet environ 2 millions de chômeurs. Six ans plus tard, elle en compte plus de 3 millions.

Le naufrage Pôle Emploi

Rétrospectivement, l’apport majeur de Pôle Emploi à la lutte contre le chômage est surtout passé par le recrutement constants de nouveaux collaborateurs pour dissimuler au mieux les dysfonctionnements dramatiques de l’institution.

De façon totalement surprenante en effet, la direction générale de Pôle Emploi mène d’emblée une politique de fusion des métiers où les « indemnisateurs » doivent apprendre les techniques du placement, et inversement. L’objectif du guichet unique est en marche, avec son lot de grèves à répétition dans les services contre l’exigence de production, et son lot d’incertitudes dans les informations délivrées aux demandeurs d’emploi par l’institution. Alors que le chômage ne cesse d’augmenter, la méga-structure voulue par le pouvoir, qui permet d’arrimer l’assurance chômage à la politique gouvernementale traverse une crise profonde.

Après quelques semaines d’existence seulement, la direction doit annoncer le recrutement de 1.800 collaborateurs supplémentaires pour faire face à l’augmentation de la charge de travail. En mars 2013, Jean-Marc Ayrault annonce le recrutement de 2.000 CDI supplémentaires. Ces choix généralement pris dans l’urgence cachent difficilement la détresse des personnels face à une institution dont la pertinence sur le marché de l’emploi est de plus en plus contestée par les nombreux acteurs qui se sont lancés, notamment sur Internet.

Quel est l’apport concret de ce tohu-bohu à la cause de l’emploi en France? Selon les chiffres publiés par Pôle Emploi, 80% des demandeurs d’emploi étaient satisfaits, en 2013, de leur indemnisation, mais 56% seulement considéraient l’offre de services adaptée à leur situation. Tout l’échec de Pôle Emploi est contenu dans ces chiffres: alors que les Assedic fonctionnaient correctement, leur intégration dans Pôle Emploi a globalement dégradé le service, sans que personne ne s’y retrouve vraiment sur la qualité de service dans le domaine du placement.

Autrement dit, l’idéologie du Big is beautiful a nui à la cause de l’emploi et a fragilisé une performance du service public déjà contestable par le passé.

En attendant, ce sont pratiquement 5 milliards d’euros qui sont sacrifiés chaque année dans cette usine à gaz, dont 3 milliards d’euros de salaires pour les 50.000 collaborateurs de Pôle Emploi (qui coûtent donc en moyenne 60.000 euros chacun) et un milliard d’euros de frais de fonctionnement. Pour les services de l’Etat, cette masse donne l’illusion d’une puissance et d’un ordonnancement intelligent qui permettent d’afficher un effort important dans la lutte pour l’emploi. Pour le reste, l’efficacité de Pôle Emploi n’étant pas mesurable…

Comprendre l’universalité de la sécurité sociale

Ces deux exemples récents d’universalisation continue de la sécurité sociale dévoilent deux de ses traits constitutifs.

Premièrement, l’universalité de la sécurité sociale, c’est-à-dire sa capacité à englober tous les risques qui guettent l’assuré au cours de sa vie, n’est pas destinée à servir l’assuré, même si ce service est le prétexte utilisé à tout bout de champ pour justifier la constitution d’immenses usines à gaz dont la performance n’est pas mesurable. En réalité, l’universalité de la sécurité sociale est d’abord un argument et une arme entre les mains de la technostructure pour faciliter le contrôle qu’elle exerce sur l’ensemble du champ social.

Globalement, d’ailleurs, il existe un rapport inversement proportionnel entre l’utilité que l’assuré retire des réformes de structure pratiquées par l’Etat et celle que l’Etat y trouve. Plus les services « universels » sont volumineux, plus aisé ils rendent le contrôle étatique et moins performants ils sont.

Deuxièmement, la doctrine de l’universalité est une vision rémanente, constante, durable, d’autant plus solide qu’elle est profondément enfouie dans le cerveau reptilien de la technostructure. Elle constitue une sorte de réflexe face au désordre du marché qui est, pour sa part, spontanément allergique à l’esthétique du jardin à la française et penche plutôt pour le jardin anglais.

L’histoire de la sécurité sociale est bien cette histoire d’une lutte sourde, discrète, constante, déterminée, froide, contre le désordre d’un champ laissé à la liberté des acteurs. C’est l’histoire d’une mise en ordre progressive, avec des effets cliquets qui ne permettent jamais de revenir en arrière.

Retraites publiques et noblesse d’Etat

Un débat est largement occulté depuis 1945 année de la constitution d’une sécurité sociale universelle, alors qu’il illustre de façon saisissante la transformation inexorable et minutieuse de la technostructure publique en classe hégémonique au sein de la société française. Ce débat porte sur l’existence de régimes de retraites spécifiques pour les fonctionnaires, à rebours de la doctrine de l’universalité proclamée par le Conseil National de la Résistance.

Cette originalité très française, qui consiste à mettre en place un système universel et obligatoire pour tous les assurés sauf pour les fonctionnaires (et pour les professions assimilées) ne manque pas de piquant quand on songe que la sécurité sociale a fait l’objet d’une étatisation progressive. 70 ans après sa naissance officielle, la sécurité sociale échappe en effet au contrôle des salariés et obéit au doigt et à l’oeil aux services de l’Etat. C’est la direction de la sécurité sociale, au sein du ministère des affaires sociales, qui prépare le moindre texte réglementaire applicable par la sécurité sociale… mais aucun des concepteurs ou de rédacteurs de ces textes n’est affilié au régime général de vieillesse.

La dépense de retraites en France représente pourtant près de 15% du PIB et constitue aujourd’hui le principal poste social. L’anomalie consistant à disposer d’un système universel de retraites dont les pilotes ne sont pourtant pas adhérents ne peut donc être interprétée comme un simple accident de l’histoire. Elle répond à une logique beaucoup plus structurante qu’il faut tenter de déchiffrer pour comprendre l’utilité collective réelle de la sécurité sociale.

Les fonctionnaires et la résistance à l’universalité

En relisant les textes de Pierre Laroque, il est troublant de le découvrir évoquer les résistances des « intérêts particuliers » à l’universalité proposée en 1945. Par exemple, dans sa contribution à la Revue Française des Affaires Sociales de juillet-septembre 1985, il écrit:

« Un autre aspect des imperfections qui se sont révélées dans le jeu de notre Sécurité sociale tient aux inégalités qui ont subsisté ou sont apparues au regard de la couverture de la vieillesse. En premier lieu et surtout, l’élan de solidarité fraternelle qui avait marqué la fin de la guerre et qui avait inspiré l’unité essentielle du régime de Sécurité sociale a tendu très vite à s’affaiblir alors que les particularismes des catégories professionnelles et sociales prenaient une force nouvelle. (…) Les textes de 1945 et 1946 avaient prévu que les régimes spéciaux de salariés qui préexistaient seraient provisoirement maintenus mais disparaîtraient progressivement pour permettre l’intégration de leurs bénéficiaires dans le régime général, les avantages supplémentaires antérieurs étant conservées au moyen de régimes complémentaires. »

De façon très symptomatique, Laroque vise ici les régimes spéciaux de salariés, mais passe totalement sous silence les pensions civiles qui couvrent les fonctionnaires de l’Etat. Pour Laroque, il semblerait que jamais l’universalité de la Sécurité sociale n’ait dû concerner la fonction publique. Faut-il rappeler ici que Laroque, comme Parodi, son ministre de tutelle, sont alors tous les deux fonctionnaires, membres du conseil d’Etat, et que leur invention déjà conçue durant l’été 1940 sous l’étiquette du régime de Vichy mais finalement mise en oeuvre en 1945, ne concerne à aucun moment leur propre situation… Les hauts fonctionnaires qui inventent la sécurité sociale universelle n’envisagent pas de s’y mêler. C’est à peine s’ils imaginent un dispositif pour qu’un jour les professions qui bénéficient d’un régime plus favorable que les salariés « de droit commun »: les cheminots, les gaziers, les électriciens, les mineurs…  intègrent celui-ci (toutes ces professions qui relèvent en 1945 d’entreprises publiques et qui s’apparentent donc à des fonctionnaires).

Bien pire, dès 1945, l’Etat crée de nouvelles caisses de retraite pour les fonctionnaires qui ne relèvent pas des pensions civiles, dans le souci manifeste de leur éviter une funeste absorption par le régime général applicable aux salariés. Ainsi, cette année-là, par une ordonnance du 17 mai, la constitution de la caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL) est décidée, après avoir été reportée par Vichy quelques années auparavant. Cet établissement public est géré par la Caisse des Dépôts. Il affilie l’ensemble des fonctionnaires territoriaux, rejoints en 1955 par les personnels hospitaliers. Dès ses premiers jours, la quatrième République établit une remarquable discrimination entre les principes d’intérêt général qu’elle pose pour les citoyens, et l’application particulière qu’elle réserve à ses agents publics.

En 1949, les cadres non-titulaires de la fonction publique bénéficient à leur tour d’une création originale: l’IPACTE, doublée en 1960 de l’IGRANTE, qui donneront naissance en 1971 à l’IRCANTEC, institution de retraite complémentaire des agents non titulaires de l’Etat et des collectivités locales. Cette nouvelle usine à gaz est le pendant des systèmes AGIRC et ARRCO dédiés aux salariés du secteur privé. Avec près de 3 millions de cotisants et 2 millions de retraités, l’IRCANTEC est l’un des principaux acteurs français de la retraite.

On le voit: dès 1945, et sans jamais se démentir par la suite, la fonction publique organise son propre système de retraite, à part du régime général par lequel la Nation, pour reprendre l’expression de la constitution de 1946, assure la sécurité matérielle aux Français. Ce particularisme-là ne manque pas d’interroger. Pour quelle raison, les agents publics, qui sont en principe l’incarnation de l’intérêt général, décident-ils de se soustraire au régime universel de retraite qu’ils mettent en place en 1945? sinon pour manifester leur existence en tant que classe sociale distincte, bénéficiant d’une protection sociale distincte du reste du commun des Français?

Certains argumenteront sur les spécificités du régime applicable aux fonctionnaires, sur lesquelles nous allons revenir. L’objection peut difficilement être entendue pour une première raison: la possibilité d’intégrer les fonctionnaires au régime général n’a jamais été écartée car elle n’a jamais été évoquée. Cette idée a semblé tellement incongrue aux fonctionnaires qui concevaient la sécurité sociale qu’à aucun moment ils n’ont souhaité l’évoquer. En outre, rien n’interdisait d’appliquer aux fonctionnaires le système complémentaire pensé par Laroque pour compenser les désavantages du régime général.

Bref, la permanence des pensions civiles ne s’explique pas par des arguments techniques, mais par des arguments de choix politique: les fonctionnaires n’ont jamais souscrit à l’universalité de la sécurité sociale. Lorsque la constitution de 1946 prévoyait ou laissait entendre que la Nation mettait en place un système de retraites universel, il fallait comprendre que la fonction publique, et singulièrement les fonctionnaires de l’Etat, disposeraient d’un statut particulier au sein de la Nation et aspireraient à être reconnus comme une classe sociale spécifique.

Les privilèges des fonctionnaires dans la Nation

L’une des principales raisons pour lesquelles l’argument de la difficulté technique ne permet pas d’expliquer le refus de l’universalité de la sécurité sociale par les fonctionnaires tient aux avantages spécifiques que ceux-ci retirent de leur dispositif. S’il existait une neutralité économique et sociale entre le régime privé et le régime public, au fond, l’attachement des fonctionnaires à leur système ne prêterait pas à une interprétation politique. Le problème est que le régime public de retraite est plus favorable que le régime privé, ce qui pose non seulement un véritable problème d’équité, mais aussi un problème de légitimité des agents publics à intervenir dans le dispositif de sécurité sociale. On en déduit forcément qu’au-delà des arguments techniques de faisabilité, c’est l’opportunité même de l’universalité du régime vieillesse qui fait débat.

Trois avantages au moins caractérisent le système public de retraite.

Premier avantage: son extrême stabilité. Comme le remarque le Conseil d’Orientation des Retraites dans une note de 2009:

« Depuis la création de la CNRACL, les paramètres sont identiques pour les deux régimes, sauf indication contraire. Contrairement aux régimes du secteur privé qui ont été réformés à plusieurs reprises, les régimes de la fonction publique n’ont connu depuis 1948 qu’une réforme majeure en 2003. Ainsi, de 1948 à 2003, les principaux paramètres relatifs au service de la pension (âge minimal de liquidation, traitement de référence correspondant aux six derniers mois, taux de liquidation de 2 % par annuité dans la limite de 75 %, règles d’indexation des pensions) sont restés inchangés. »

Cette phrase est éloquente! alors que les départements ministériels ont érigé l’instabilité réglementaire et fiscale au rang de sport national pour l’ensemble de l’économie française, ils s’organisent savamment pour se protéger eux-mêmes contre ce fléau. Il y a d’ailleurs fort à parier pour que les syndicats de la fonction publique ne tolèrent pas pour les fonctionnaires une fraction infinitésimale de l’instabilité à laquelle les acteurs du privé sont soumis du fait des lois et des règlements. Autrement dit, une excellente façon de régler le problème de l’instabilité législative et normative en France consisterait à élargir systématiquement au champ du service public la portée des textes qui sont adoptés.

Deuxième avantage: les taux de remplacement pratiqués dans le système public pour les retraites avantagent beaucoup plus les cadres dirigeants que le régime général.

Ainsi, dans l’étude de 2012 citée au chapitre précédent sur les taux de remplacement, les taux de remplacement pour les salaires supérieurs à 2.500 euros sont systématiquement plus favorables dans le secteur public que dans le secteur privé. Cet avantage souligne bien que les retraites de la fonction publique restent indépendantes pour préserver un traitement plus favorable pour les cadres. 

Là encore, faut-il rappeler que la France compte 5 millions de retraités bénéficiant d’une retraite publique (soit autant que de fonctionnaires en activité)? Ceux-ci perçoivent chaque année 70 milliards d’euros de prestations vieillesse, soit, à la louche, 14.000 euros annuels par tête. Ce chiffre n’est pas forcément exorbitant en lui-même. En revanche, il repose sur une extrême inégalité! En effet, les fonctionnaires de l’Etat perçoivent de la part des pensions civiles un montant annuel moyen de 24.000 euros (2,3 millions de pensionnés pour 51 milliards de prestations). Le million de fonctionnaires territoriaux perçoit pour sa part 15.000 euros environ (1,1 million de pensionnés pour 16,6 milliards de dépenses). On mesure d’emblée comment les chiffres agrégés permettent de masquer le régime très confortable auxquels les fonctionnaires de l’Etat sont soumis.

En comparaison, la CNAV dépense 106 milliards annuels pour ses 13 millions de retraités, soit la misérable somme de 8.500 euros annuels. Avec les prestations services par l’AGIRC et l’ARRCO, la moyenne ne dépasse pas les 10.500 euros annuels.

Autrement dit, le régime des pensions civiles de l’Etat est entre deux et trois fois plus favorable que le régime général, et celui des collectivités locales 50% plus favorable. Tout ceci au nom de l’égalité et de la solidarité bien entendu.

Troisième avantage: les retraites du service public sont massivement financées par l’impôt, car elles sont déficitaires et leur équilibre financier dépend des (plus ou moins) petits compléments que les salariés du secteur privé veulent bien verser chaque année à leurs chers fonctionnaires.

Officiellement, bien entendu, le régime des fonctionnaires est équilibré et ne pèse donc pas sur la « solidarité » de la Nation. C’est d’ailleurs sous le signe de l’équilibre que le « jaune » du projet de loi de finances dédiés aux « pensions de retraite de la fonction publique » présente la situation actuelle. Les documents budgétaires ont même le toupet d’affirmer que le régime est excédentaire en 2013! Ce qu’oublie de préciser cette présentation euphorique, c’est évidemment que l’équilibre du système est assuré chaque année par une fluctuation des contributions de l’Etat destinée à cacher la misère. Pour le comprendre, il faut se rendre page 33 du document:

« L’ajustement de la contribution des employeurs lors de chaque loi de finances permet d’équilibrer le CAS Pensions. »

Autrement dit, les recettes de l’impôt sont mobilisées au gré des besoins pour pouvoir payer les retraites des fonctionnaires. Page 34, le rapport explique sans coup férir que le taux de « cotisations explicites » de l’Etat entre 2006 et 2014 a oscillé entre 50% et 75% du salaire pour les personnels civils. En 2013, l’Etat a ainsi consacré 37 milliards de dépenses (sur 50 milliards versés par les pensions civiles) sur son seul budget pour ses 2 millions de pensionnés, soit 18.000 euros par fonctionnaire retraité, alors que la masse salariale des fonctionnaires en activité est de 80 milliards environ.

Si l’on songe que la masse salariale du secteur privé est d’environ 600 milliards annuels pour des prestations (retraites complémentaires comprises) d’environ 180 milliards, on mesure d’emblée la différence de ratio. Pour 10 euros versés à un salarié du privé, les caisses de retraite en versent moins de 3 aux retraités du régime général. Pour 10 euros versés à un fonctionnaire, les pensions civiles en versent 6 aux retraités de l’Etat, dont 4,5 sont apportés par l’impôt.

Le système des pensions civiles est donc très favorable aux fonctionnaires. Il leur permet d’équilibrer leurs charges grâce à une contribution nette des salariés du privé. Ceux-ci sont donc non seulement sommés de payer pour leur propre retraite, mais ils doivent aussi payer pour la retraite des fonctionnaires qui ont refusé « l’universalité » du régime général et ont mis en place un dispositif d’intérêt particulier totalement hallucinant, qui ne peut être appelé autrement qu’un système de privilèges.

En ce sens, les pensions civiles de l’Etat participent bien de la constitution des fonctionnaires, et singulièrement des agents de l’Etat, en classe sociale spécifique, dotée d’une conscience particulière, avec des intérêts particuliers, antagonistes à celui des salariés du privé. Dans ce grand espace symbolique de la Nation qu’on appelle sécurité sociale, ils ont même opéré le choix très singulier de s’isoler en développant une machinerie bureaucratique qui les discrimine par rapport aux autres classes sociales.

Privilèges et hégémonie

Vis-à-vis de la couverture vieillesse, la classe sociale des fonctionnaires, conduite par des cadres le plus souvent issus de l’ENA, dont le penchant de petit marquis est répandu, ne se contente bien entendu pas de mettre en place un système profitable financé par les classes moyennes oeuvrant dans le secteur privé. Cette classe sociale entend bien régenter le dispositif qui constitue son financeur en dernier ressort. Elle développe donc une vision fortement hégémonique de la protection sociale en affirmant son intention ferme et sans limite de diriger le système et d’en déterminer le fonctionnement.

Dans les chapitres précédents, j’ai évoqué à plusieurs reprises les étapes de l’étatisation progressive de la sécurité sociale. Il n’est donc pas nécessaire d’y revenir. En revanche, deux points méritent ici d’être mis en exergue.

Premièrement, l’invention de la sécurité sociale est d’abord le produit de fonctionnaires, et n’a jamais correspondu à une volonté forte des salariés issus du secteur privé. Le système existant avant 1940, fondé sur un affectio societatis plus ou moins spontané, poussant chaque profession à organiser une solidarité mutuelle et à protéger les salariés contre les risques sociaux avait globalement la préférence des acteurs du marché.

Si, durant l’été 1940, Parodi, conseiller d’Etat et directeur du travail, Laroque, conseiller au cabinet du ministre du travail, formalisent le premier projet de sécurité sociale obligatoire et universelle, la circonstance ne tient pas au hasard. La noblesse d’Etat, dès la IIIè République, a acquis la conviction qu’il faut structurer un mécanisme de protection sociale « collectiviste », c’est-à-dire fondé sur l’obligation et reposant sur le travail, qui constitue une synthèse entre la forme bismarckienne de la sécurité sociale où la protection est d’abord assise sur le salariat, et la forme beveridgienne où le modèle sociale s’impose à tous, salariés ou non. Dès les années 30, cette noblesse d’Etat a donc acquis la certitude (et elle n’hésitera pas à la transmettre au régime de Vichy, même si celui-ci ne s’y ralliera pas majoritairement) que l’avenir de la protection sociale en France passe par une formule dirigiste du modèle allemand, c’est-à-dire par une étatisation plus ou moins assumée de ce qui, en Allemagne, fonctionne sans l’intervention de l’Etat.

C’est en tout cas sous ce prisme que peut s’analyser l’étrange synthèse entre modèle beveridgien et modèle bismarckien pratiquée en France.

Deuxièmement, l’histoire de la Sécurité Sociale privilégiera systématiquement le recours aux ordonnances, c’est-à-dire au passage en force de l’exécutif, comme mode de réforme. C’est par une ordonnance que la sécurité sociale est créée en 1945. C’est par une batterie d’ordonnances qu’en 1996 Alain Juppé crée les lois de financement de la sécurité sociale et entame son étatisation officielle et explicite.

Ce mode opératoire illustre bien la volonté structurelle de la noblesse d’Etat en matière de sécurité sociale: elle entend bien la régenter, au besoin par des passages de texte au forceps.

En ce sens, il existe bien une hégémonie de la noblesse d’Etat sur la protection sociale qui couvre les Français « ordinaires ».

Le sens de l’hégémonie de la noblesse d’Etat sur la sécurité sociale

Ces analyses nous permettent de reformuler les termes de notre compréhension de l’histoire de la sécurité sociale. Comme souvent, la lecture de Pierre Baroque est irremplaçable pour saisir le sens et les intentions de cette classe sociale qui a imaginé, dans les années 30, la synthèse française des systèmes existants de protection sociale. Dans sa contribution déjà citée à la Revue Française des Affaires Sociales, il écrit en effet:

« Au total il n’est pas douteux que le climat social s’est trouvé, au bout de peu d’années, complètement transformé. La population dans sa masse a acquis un sentiment nouveau de sécurité. (…) Les inégalités de revenus n’ont pas été supprimées, mais leurs effets ont été atténués dans la mesure où elles résultaient de la maladie, de la maternité, de l’invalidité, de la vieillesse, des charges de famille, voire même, pour partie, du chômage. Le travailleur est ainsi pour une grande part libéré de l’obsession du lendemain. »

On comprend mieux ici l’objectif implicite qui animait les concepteurs de la sécurité sociale. Face à une société rendue instable par le travail et par les inégalités qu’il produisait, ou sur la base desquelles il était organisé, la sécurité sociale entendait pacifier les relations « internes » en créant un sentiment de sécurité. Il ne s’agissait pas de supprimer les inégalités comme la doctrine marxiste-léniniste pouvait le concevoir, mais simplement de neutraliser la conflictualité sociale dont elles étaient productrices, en désamorçant les situations d’insécurité les plus criantes ou les plus perturbantes pour l’équilibre systémique.

En ce sens, le projet de sécurité sociale répond à une logique sociale démocrate qui, en France, a volontiers pris la forme de son moule étatiste. Piloté par la noblesse d’Etat, le projet a reposé sur une grande alliance entre celle-ci et les catégories les plus modestes de la population. D’un côté, la noblesse d’Etat gardait ses privilèges (son statut, son régime de protection) et n’hésitait pas à demander au contribuable de les financer. D’un autre côté, elle rendait ses privilèges acceptables en organisant un transfert de richesses des classes moyennes vers les premiers déciles de revenus.

La ruse et le génie très hégélien de la noblesse d’Etat a consisté à utiliser ce système de redistribution appelé sécurité sociale pour étendre sa sphère d’influence et de pouvoir. Grâce à cette alliance tacite entre la technostructure et les « exclus » (ou ceux qui deviendront, au cours des années 80, les exclus), les classes moyennes se sont trouvé muselées et incapable d’obtenir les réformes qu’elles attendaient de la société française. Peu à peu en effet les tentacules de la technostructure l’ont phagocytée jusqu’à la neutraliser complètement.

La loi de financement de la protection sociale, prochain avatar de l’hégémonie aristocratique?

L’histoire du phagocytage de la société française par la noblesse d’Etat est toujours en marche. La technostructure tient en effet toute prête une nouvelle étape pour renforcer son contrôle sur l’appareil productif: la loi de financement de la protection sociale, revendiquée par la Cour des Comptes dans son rapport sur les régimes complémentaires de retraite en décembre 2014, conséquence logique du traité de Maastricht tant adoré par les hauts fonctionnaires.

Dès lors que les régimes complémentaires de retraite sont producteurs de déficit comptabilisés dans les finances publiques (donc dans le « 3% » de Maastricht), on voit mal pourquoi une loi ne viendrait pas encadrer leurs écarts. Ainsi passe la gloire du monde: le dernier levier de pouvoir à la main des « partenaires sociaux » dont l’indépendance vis-à-vis de l’exécutif est déjà très relative devrait disparaître dans les années, voire les mois à venir.

Les retraites ou la spoliation des classes moyennes

Dans la grande oeuvre entreprise en 1945, dont l’un des résultats majeurs fut d’uniformiser et de déresponsabiliser la société française, l’invention de la branche vieillesse constitue probablement l’exemple le plus remarquable de la spoliation et de la prolétarisation asymptotique dont les classes moyennes ont été victimes au nom de la solidarité, de la protection contre le risque et autres mots gorgés de bonnes inventions et pavés de mauvaises réalisations. D’emblée (ou presque) déficitaire, rappelons-le, le régime général inventé en 1941 par le gouvernement de Vichy et élevé au pinacle par le Conseil National de la Résistance, défendu depuis avec acharnement par tout ce que la gauche de la gauche comporte d’idéologues de la Révolution en chambre ou en cabinet, s’est transformé en immense piège pour tous les salariés ou indépendants qui ont cherché à gravir les échelons de la société.

Cette affirmation est d’ailleurs un lieu commun bien connu dès 1945, contre lequel la bureaucratie  étatiste de la sécurité sociale et ses différents suppôts ne cessent de lutter à force d’embrouillaminis, d’usines à gaz et de confusions sur le fonctionnement du système lui-même. Pour mémoire en effet, dès 1946, les syndicats de cadres en France avaient refusé l’absorption de leurs intérêts dans le magma du régime général. L’année suivante, en 1947, ils signaient une grande convention collective jamais dénoncée depuis cette date, créant le régime complémentaire des cadres, mieux connue sous le nom d’AGIRC. L’objectif de cette négociation visait, bien entendu, à assurer aux salariés percevant une rémunération supérieure au plafond de la sécurité sociale une retraite plus confortable que celle proposée par le régime général.

C’était à peu près la seule chose que les cadres pouvaient sauver du dispositif qui avait existé avant la guerre. Ils étaient en effet désormais astreints à financer un régime général dont ils seraient les principaux perdants, au nom de la solidarité. Leur ambition était de s’assurer au moins une retraite d’un niveau correct dont ils seraient les seuls financeurs.

A l’époque, les cadres firent le choix d’une retraite par répartition et par points. Ce système original permettait à chaque cotisant de constituer une sorte de capital individuel équivalent à une somme de points acquis par les cotisations, sans rompre toutefois avec la logique de répartition. Car, et c’était tout l’enjeu de cette convention collective, le système continuait à être financé par les actifs. La ruine du système financier était de toute façon telle, en France, à cette époque qu’un système par capitalisation n’aurait semblé sérieux à personne.

Dès la création de la branche vieillesse, il était donc évident pour l’ensemble de la société française que le régime général avait vocation à assurer un socle minimal qui ne suffisait pas à assurer un revenu de remplacement acceptable pour les salariés disposant de revenus moyens ou supérieurs. Il aura fallu soixante-dix ans de combat idéologique larvé pour faire oublier cette donnée initiale du système et pour convaincre les Français que l’organisation des retraites constitue un optimum indépassable.

Retraite et spoliation des classes moyennes

Une étude de 2012 a analysé de façon très pertinente et précise les taux de remplacement, c’est-à-dire la proportion entre le montant de la retraite et le dernier salaire, pour la génération née en 1942. Elle confirme ce que les cadres savent depuis longtemps: le taux de remplacement à la retraite diminue d’autant plus fortement que le salaire était élevé. Autrement dit, plus la rémunération perçue par le salarié est élevée, moins la retraite est élevée comparativement à ce salaire.

L’intérêt de l’étude d’Andrieux et Chantel est d’avoir comparé la retraite versée à cette génération avec le dernier salaire, mais aussi avec le salaire durant les avant-dernières années ou à 50 ans. Au fil des années, les carrières se sont faites moins linéaires, en effet, et beaucoup de salariés de plus de 55 ans ont connu des « incidents de carrière » émaillés de fortes baisses de salaires, voire de périodes longues de chômage qui rendent la comparaison entre la retraite et la dernière rémunération d’activité perçue très aléatoire. Il est donc plus honnête et sérieux, pour estimer la perte de rémunération due au passage à la retraite, de se référer à « l’âge d’or » du salarié, connu vers 50 ans.

Andrieux et Chantel ont constitué un formidable « nuage de points » qui montre bien la dispersion des taux de remplacement selon la rémunération. En partant d’une moyenne de taux de remplacement dit « micro », c’est-à-dire calculé à partir des montants réellement perçus par les retraités (cette moyenne se situe à 74,3% du salaire perçu deux ans avant de partir à la retraite), on peut estimer que les taux de remplacement varient de 44% à 134%. Autrement dit, certains retraités perçoivent une pension inférieure à la moitié du salaire qu’ils percevaient deux ans avant de partir à la retraite, alors que d’autres augmentent leurs revenus d’un bon tiers.

En étudiant les relations entre le taux de remplacement et la tranche de salaire perçu deux ans avant le départ à la retraite, Andrieux et Chantel montrent par exemple que les salariés hommes nés en 1942 ont bénéficié d’un taux moyen de remplacement de près de 90% lorsqu’ils gagnaient moins de 1.500 euros deux ans avant leur départ à la retraite, et de 61% lorsqu’ils gagnaient plus de 4.000 euros. Pour les femmes, la discrimination est encore plus forte. Celles qui, nées en 1942, gagnaient moins de 1.000 euros touchaient une retraite égale à leur salaire, alors que celles qui gagnaient plus de 4.000 euros percevaient une retraite seulement égale à la moitié de leur salaire. Il faut aller dans le secteur public (nous y reviendrons ultérieurement) pour trouver des scores plus favorables.

Autrement dit, pour un même euro cotisé par un salarié, le produit perçu à la retraite est très différent: il rapporte à peu près un euro pour les salaries inférieurs à 1.500€, mais seulement cinquante centimes lorsque le salaire triple. Ce chiffre inclut, bien entendu, les pensions versées par les régimes complémentaires. Agirc ou pas, les cadres sont donc les grands perdants de la retraite par répartition telle qu’elle fut conçue au sortir de la guerre. Ils contribuent en effet à un système où leur cotisation ne vaut pas exactement celle des non-cadres.

Des raisons techniques expliquent ces discriminations. Elles sont l’héritage du système antérieur à la guerre qui avait initialement plafonné les rémunérations ouvrant droit au calcul de la retraite. Lorsque le brillant CNR a élargi ce système à toute la population, il s’est contenté de poser la règle d’obligation sans rebattre les cartes de la méthode de calcul. Les cadres ont donc commencé à cotiser à un système qui ne prenait en compte qu’une fraction limitée de leur salaire. Par la suite, les aménagements à la règle n’ont jamais été suffisamment ambitieux pour rendre le régime plus équitable.

Cette iniquité a bien entendu toujours correspondu à une volonté plus ou moins avouée: celle de limiter la retraite à une fonction de solidarité, sans s’ouvrir à une logique de remplacement équitable des revenus. On peut comprendre pour quoi, même si cet objectif propre au système mis en place en 1930 (et avant) mériterait sans doute d’être mieux exposé aux assurés et d’être discuté clairement. L’une des difficultés provient des évolutions successives du système qui ont aggravé cette inégalité, pour tourner à la spoliation en bonne et due forme.

L’allègement de charges ou la double peine des cadres

Dans les années 1990, les économistes ont constaté que la France subissait (et c’était sa spécificité dans le monde industrialisé) un chômage particulièrement intense pour les bas salaires. L’une des explications données au phénomène tenait au coût du travail non qualifié: le coin socio-fiscal comme on dit, c’est-à-dire en particulier les cotisations sociales, pénalisait la compétitivité des salariés français aux coûts les moins élevés, sachant que la mise en place d’un salaire minimal constituait une rigidité forte empêchant de diminuer les coûts. Les exemples analysés par ces experts sont devenus de véritables truismes: les pêcheurs de Saint-Pierre-et-Miquelon coûtant beaucoup plus cher que leurs voisins de Terre-Neuve, le plombier polonais, l’ouvrier agricole des Antilles comparé à celui de Saint-Domingue, etc.

Dans l’entourage des ministres successifs (de droite comme de gauche), une idée s’est alors peu à peu sédimentée pour forger le socle d’une politique durable: il faut baisser le coût des bas salaires par des allègements de cotisations pour diminuer le chômage en France. Les circonstances politiques de cette idée sont à relever: celle-ci est devenue une sorte de dogme dans la technostructure énarchique. Pour régler le problème de l’emploi propre aux salariés peu qualifiés, il ne fallait surtout pas poser à plat la question du bien-fondé des cotisations sociales ou des taxes diverses pesant sur le travail et sur leur utilité. Il fallait contourner l’obstacle en ne touchant pas aux dépenses sociales, mais en pratiquant des baisses ciblées de cotisations sur les bas salaires et en recourant à de nouveaux types de recettes pour compenser ces baisses.

Progressivement, s’est donc mise en branle une machine extrêmement complexe qui a connu des moments extraordinaires. Par exemple, dès 1995, le ministre du travail Robien propose des allègements de cotisations aux entreprises qui procèdent à des recrutements en contrepartie d’une réduction de leur temps de travail. Ce mécanisme servira de modèle technique à Martine Aubry, quelques années plus tard, pour imposer une réduction du temps de travail appelant elle-même de nouveaux allègements de charges.

On le voit, de la loi Robien au pacte de responsabilité de François Hollande, la politique est la même, fondée sur la même certitude: il ne faut pas réformer l’offre sociale, il faut seulement bidouiller son financement en compensant des pertes de recettes sur le travail par de nouveaux circuits, regroupés sous le terme générique de « transferts de l’Etat ». Cette expression aseptisée désigne l’ensemble des mesures budgétaires qui permettent à la sécurité sociale de vivre au-dessus de ses moyens malgré les baisses de cotisations rendues indispensables par le coût du travail en France. Avant la mise en place du pacte de responsabilité, le coût de ces mesures se chiffrait déjà, bon an mal an à 30 milliards d’euros. Comme le dispositif est extrêmement complexe, les auteurs ne sont d’ailleurs pas forcément d’accord sur le montant exact de cette politique.

Cette opération de maquillage permet de donner à certains Français, et singulièrement à ceux qui perçoivent le moins de revenus d’activité (et la part la plus importante de revenus sociaux), le sentiment que rien ne change pour eux, sans avouer clairement aux autres qu’ils paient beaucoup plus qu’ils ne le devraient si la sécurité sociale respectait les règles du jeu. Mais, en sollicitant l’impôt, c’est-à-dire majoritairement les classes moyennes, l’Etat donne l’illusion que la sécurité sociale est à l’abri du temps et de ses atteintes. C’est très bon pour la paix sociale.

A titre d’exemple, en 2015, pour le seul régime général de retraite (la fameuse CNAV créée en 1941…), sur un total de 90 milliards de recettes propres, l’Etat a pris en charge 1 milliards de cotisations, et a apporté près de 15 milliards de transferts divers. Parmi ceux-ci, on notera 3,6 milliards de contribution sociale généralisée sur les revenus du patrimoine et des placements, et 7,5 milliards de taxes sur les salaires. Pour reformuler ses chiffres autrement, il faut donc dire qu’une retraite mensuelle de 1.000 euros est aujourd’hui financée avec environ 200 euros provenant de ressources autres que les cotisations des salariés.

Il est intéressant de chercher l’origine de ces 200 euros. Là encore, techniquement, 150 euros proviennent d’une taxe sur les salaires (inventées par François Fillon en 2003), qui pèse essentiellement sur les professions libérales, les propriétaires fonciers, ou les sociétés immobilières. Les 50 euros restants proviennent de la CSG sur les revenus financiers des Français qui mettent de l’argent de côté pour préparer leur retraite. Dans les deux cas, ce sont majoritairement les classes moyennes qui financent, par la fiscalité, le prix de l’illusion sociale française.

Ces chiffres n’intègrent bien entendu pas le coût des retraites versées au titre du minimum vieillesse, c’est-à-dire de la solidarité. Ces retraites, qui pèsent sur le Fonds de Solidarité Vieillesse (et qui devaient être les seuls volumes proprement « solidaires » et non contributifs du régime général) coûtent chaque année un gros 20 milliards d’euros, dont les trois quarts seulement sont financés. Les 16 milliards d’euros de recettes du FSV proviennent essentiellement de la CSG, c’est-à-dire, là encore, des classes moyennes.

Au total, sur une dépense globale pour les seuls régime général et FSV de 110 milliards annuels, près du tiers des ressources provient aujourd’hui d’un impôt majoritairement acquitté par les classes moyennes. En ce sens, il y a bien double peine: non seulement les retraites perçues par celles-ci remplacent beaucoup moins efficacement les salaires perçus pendant la période d’activité, mais ces salaires servent aussi à financer les retraites les moins élevées, du fait des allègements de cotisations pratiqués sous 1,6 SMIC pour lutter (sans succès) contre le chômage des moins qualifiés.

Les compensations de l’Etat ou la triple peine des classes moyennes

Il y aurait long à dire, ligne par ligne, sur le sens politique et « sociétal » des mesures très techniques décidées par l’Etat pour compenser les pertes de recettes de la sécurité sociale due à l’inopérante politique de réduction de cotisations sur les bas salaires. On retiendra ici une seule mesure emblématique: l’affectation du produit de la CSG sur les revenus du patrimoine à la caisse vieillesse.

Politiquement, il est toujours populaire et même populiste, en France, de désigner à la vindicte collective les horribles bénéficiaires de revenus du patrimoine. Prononcer le mot garantit déjà la popularité de la mesure punitive qui est prise, même si, en l’espèce, l’opération consiste à décourager les classes moyennes de se constituer un capital satisfaisant pour des jours rendus difficiles par une retraite défavorable. Chacun sait la vision sociale sous-jacente qui est portée dans ces discours: il faut punir ceux qui cherchent à sortir de leur condition en gagnant un peu d’argent. Entre l’aristocratie et le petit peuple, point de niveau intermédiaire.

Pourtant, l’affectation de ce produit pose un véritable problème quant au sens lui-même de la sécurité sociale.

D’un côté, il est acquis aujourd’hui que la contribution sociale généralisée est « sanctuarisée »: elle doit servir à financer la sécurité sociale, et rien d’autre. Ce choix est cohérent, même s’il soulève quelques questions de finances publiques, obscures pour les Français mais pourtant fondamentales dans notre histoire institutionnelle, sur la non-affectation des recettes. Mais supposons…

Il n’en reste pas moins que, lorsque le pharmacien, l’avocat, le dirigeant d’entreprise, le directeur commercial, liquide son portefeuille d’actions vers 45 ans pour acheter une maison ou un appartement, il paie une contribution sociale généralisée de 8,2% (ce qui n’est pas rien). Le problème tient à la contrepartie de ce versement: elle est, en termes de droits, totalement nulle. S’acquitter d’une contribution en faveur du régime vieillesse n’ouvre aucun droit spécifique à la retraite.

Dans un système de sécurité sociale entièrement fiscalisé, cette absence de contrepartie ne pose pas problème. La difficulté apparaît lorsque le système est mixte, c’est-à-dire lorsqu’il est aussi financé par des cotisations qui ouvrent des droits dits contributifs. Dans ce cas, en effet, le système introduit un fort élément d’iniquité qui, dans le cas français, illustre bien les ambiguïtés fondatrices de la sécurité sociale.

Ainsi, lorsque l’assuré verse un euro de contribution au régime vieillesse, il ouvre droit à une contrepartie: le versement d’une retraite. En revanche, lorsqu’il le verse au titre de la contribution sociale généralisée ou de l’impôt (par exemple la taxe sur le tabac), il n’ouvre droit à aucune contrepartie. Cette asymétrie est particulièrement choquante lorsqu’elle concerne un impôt universel inventé pour financer la sécurité sociale (la CSG): pour quelle raison dans un cas l’assuré ouvre-t-il des droits, et dans un autre n’y ouvre-t-il pas droit?

Si l’on admet l’hypothèse que la CSG pèse majoritairement sur les classes moyennes, cela signifie clairement que celles-ci ont vocation à payer sans contrepartie, simplement parce qu’elles ont « un peu d’argent », alors que ceux qui en ont moins peuvent bénéficier du système avec des droits pleins. Une fois de plus, on retrouve l’aversion française pour la réussite sociale, pour ceux qui, à la force du poignet, s’élèvent dans l’échelle sociale. Mais on voit mal comment, dans ce cas d’espèce, le consentement au système pourrait durer.

Pacte de responsabilité et spoliation des classes moyennes

Au passage, il serait évidemment naïf de limiter la spoliation des classes moyennes par la fiscalisation partielle des recettes (mais pas des droits) au seul régime vieillesse. L’ensemble des branches de la sécurité sociale donne lieu à ce genre de truandages discrets qu’un imposant rideau de fumée législative permet de dissimuler au grand public. Le pacte de responsabilité, qui constitue le point d’orgue de cette logique politique à l’oeuvre depuis plus de vingt ans, en produira encore quelques exemples.

Ainsi, pour financer la promesse (floue, car mêlant les économies réelles et les anticipations) de baisse de 50 milliards d’euros de charges, le gouvernement a déployé un arsenal de mesures tout à fait saisissantes. Pour la seule année 2015, l’Etat apportera aux régimes de sécurité sociale la bagatelle de 9 milliards de transferts, selon une logique de saupoudrage qui rend le financement du système totalement opaque pour le commun des mortels. L’assurance maladie recevra par exemple 2,36 milliards de l’affectation au régime général du prélèvement de solidarité sur les revenus du capital. L’assurance vieillesse recevra près de 600 millions du prélèvement à la source des cotisations des caisses de congés payés. La caisse nationale des allocations familiales recevra près de 5 milliards du transfert au budget de l’Etat de la fraction d’APL qu’elle finançait auparavant.

Ces quelques exemples suffisent à montrer que la spoliation par l’impôt fait florès dans une organisation qui a toute de l’usine à gaz. Le degré de complexité auquel la machinerie sociale française est parvenu pose d’ailleurs une question de fond: le moment ne vient-il pas d’engager une réflexion de fond sur son financement et sur son fonctionnement, plutôt que de multiplier les rustines de toutes parts dont la pertinence n’est plus claire pour personne?

Dans tous les cas, on voit bien aujourd’hui que le respirateur artificiel sous lequel la sécurité sociale est placée ne fonctionne plus que grâce au moteur d’urgence d’une fiscalité de plus en plus complexe où les classes moyennes sont les grandes contributrices nettes d’un modèle social dont elles tirent un profit très limité. En réalité, la sécurité sociale s’est, au fil des ans, transformée en un puissant levier de transfert de richesses des classes moyennes vers les plus démunis, en évitant soigneusement, nous y reviendrons, de toucher aux intérêts supérieurs du dernier centile de revenus, et de cette noblesse nouvelle qu’on appelle la fonction publique.

Les classes moyennes prisonnières de la sécurité sociale

Malgré les écrans de fumée multipliés depuis 20 ans devant le grand public pour dissimuler la complète perte de sens de la sécurité sociale, une prise de conscience se produit peu à peu parmi ceux qui invoquent notamment la liberté de sortir de la sécurité sociale. Si ce mouvement contrevient aux principes de fond posés par le droit européen en matière de protection sociale (qui sont forcément de systèmes obligatoires), il révèle l’ampleur du refus aujourd’hui, dans les classes moyennes, et notamment chez les entrepreneurs, face à un système coûteux, aux performances faibles, et surtout aux injustices criantes.

Dans le cas de la retraite des classes moyennes, le système est évidemment d’autant plus troublant que la technostructure étatique a transformé la sécurité sociale en une sorte de bagne dont il est impossible de s’échapper, à moins d’un exil très précoce à l’étranger. Cette captivité est d’autant moins satisfaisante que nos voisins européens ont pour la plupart opté pour des systèmes beaucoup plus équilibrés, ou ont choisi de réformer en profondeur leur système lorsqu’il s’approchait du modèle français.

Face au problème bien connu du faible taux de remplacement de revenu pour les cadres, l’Etat, en France, a multiplié les couches de barbelés pour empêcher cette population d’améliorer son sort. Alors que l’Allemagne a, par exemple, au début des années 2000, mis en place un système d’épargne-retraite d’entreprise obligatoire pour compenser les défauts de son système général, la technostructure française dresse un important tir de barrage, que le Conseil d’Orientation des Retraites a bien résumé dans une note de 2013:

« L’encouragement à l’épargne salariale (en partie orientée vers l’épargne retraite) via des exonérations de cotisations mérite examen, car cette épargne peut se substituer en partie au salaire direct et peser ainsi à terme sur le financement des régimes de retraite obligatoires, notamment sur les cotisations aux régimes complémentaires assises sur les tranches supérieures au plafond de la sécurité sociale. »

La rédaction ne peut pas être plus claire: permettre aux classes moyennes de se constituer une épargne retraite risque de peser sur le financement du régime général, dont elles sont les principales contributrices nettes. Il faut donc, pour préserver le modèle actuel, empêcher les classes moyennes de compenser les déséquilibres actuels du système.

Face à ce risque, le législateur français préserve donc savamment l’étrange économie de notre système actuel. Celle-ci repose essentiellement sur une exonération fiscale pour l’assurance-vie, qui est un système individuel et bâtard d’épargne-retraite, dont les principaux bénéficiaires appartiennent au dernier centile de revenus. Ce choix, abandonné par l’Allemagne il y a dix ans, fait évidemment plaisir aux assureurs, qui thésaurisent l’équivalent de la dette publique en contrats d’assurance-vie. Pour l’ensemble de la protection sociale française, ce choix pose un problème politique essentiel: les classes moyennes peuvent-elles durablement accepter un système de sécurité sociale qui contribue à leur prolétarisation?

Les esprits malicieux auront noté que le principe risque de l’épargne retraite obligatoire porte sur l’avenir du régime complémentaire né de la convention collective de 1947, et entièrement piloté par les partenaires sociaux. C’est le paradoxe de notre époque: pour sauver l’AGIRC, présidée à parité par le MEDEF et par la CFDT, il faut brimer les salariés qui ont échappé au SMIC et qui ont progressé dans l’échelle sociale.

Ce sont bien aujourd’hui deux France qui s’affrontent: celle qui veut préserver un amortisseur obsolète en imposant une étouffante égalité, et celle qui veut progresser en reconnaissant le principe de responsabilité.

Sarkozy ou l’occasion manquée de la liberté et de la responsabilité

Chacun conservera un souvenir cuisant, en matière de retraite, du passage de Nicolas Sarkozy à l’Elysée, mal entouré par une cohorte de conseillers énarques dont la principale préoccupation a consisté à étouffer toute possibilité de rétablir une équité dans le système français de retraite. Certes, la crise de 2008 n’a pas créé les conditions optimales pour « renverser la vapeur », mais il n’a pas fallu beaucoup pousser l’entourage présidentiel pour faire le choix minimaliste d’un statu quo général du système qui a reporté d’autant toute possibilité de revenir sans heurt majeur à un dispositif plus respectueux des droits de chacun.

Rappelons ici que, lorsque Nicolas Sarkozy est élu, l’impossibilité de maintenir dans la durée le système existant en matière de retraites est connue de tous (et se reposera dans les mêmes termes à l’arrivée de François Hollande). Deux problèmes majeurs sont soulevés: d’une part, l’impossibilité d’allonger l’espérance de vie sans allonger la période d’activité et de cotisation (problème de bon sens absurdement nié par la gauche de la gauche mais traité par la loi Fillon de 2003), d’autre part, la dégradation constante du niveau de retraite, spécialement pour les cadres dont le taux de remplacement devrait chuter à 40% à l’horizon 2030.

Dans la pratique, la majorité de Nicolas Sarkozy fit le choix de ne traiter que le premier problème en imposant des mesures attendues, comme l’allongement de la durée de cotisation et le relèvement de fait de l’âge de la retraite. En revanche, le second problème est occulté, puisqu’aucune réforme systémique n’est menée.

Pourtant d’autres modèles existent, comme le modèle suédois qui cristallise les attentions à cette époque. En Suède, l’Etat a fait le choix courageux de passer à un système notionnel qui rend à chacun la liberté de piloter comme il l’entend sa retraite. Intellectuellement, le système suédois n’est pas très éloigné du système français mis en place en 1947. Il consiste à cumuler, tout au long de la vie, des « points de retraite » qui sont comptabilisés individuellement. L’Etat peut imposer un seuil minimum de points pour avoir le droit de liquider sa retraite. Toutefois, c’est le salarié qui choisit le moment où il liquide son compte: libre à lui d’arbitrer, passé un certain âge (par exemple 55 ans) entre la conversion de son compte en une rente longue mais de faible montant, ou une rente plus courte (parce qu’il part à 65 ans au lieu de 55, par exemple) mais d’un niveau plus important.

L’intérêt de ce système est double.

D’une part il repose sur la responsabilité de chacun. Certains veulent arrêter de travailler tôt, se retirer à la campagne et vivre une vie tranquille mais heureuse. Pourvu qu’ils disposent du minimum vital, le système leur convient. D’autres veulent arrêter plus tard mais voyager, profiter, consommer avant de mourir ou de devenir dépendants. Le système suédois permet de combiner les différents choix de vie. Il renvoie chacun à ses choix individuels, à l’opposé du système français qui oblige chacun à cotiser dès que possible et interdit à chacun de partir à l’âge qui lui convient.

D’autre part il est extrêmement simple à comprendre. Chacun mesure la somme des points qu’il engrange en cotisant, et il ne perçoit que ce qu’il a épargné, sauf système de solidarité spécifique à certaines catégories bien entendu. Il répond parfaitement à l’objectif « d’éducation » que la sécurité sociale a toujours poursuivi, officiellement en tout cas, depuis 1945.

Force est de constater que la responsabilité et la simplicité n’ont pas constitué des objectifs majeurs dans la politique qui fut menée depuis 2008…

Assurance maladie: autorité, inégalités, irresponsabilité

Il serait évidemment scandaleux de reprendre ici les propos du ministre des Finances de Vichy, Yves Bouthillier, qui avait repoussé le projet de sécurité sociale avancé par Belin et Laroque en 1940. Il craignait alors « une immense bureaucratie autonome destinée à acheminer la société française vers le régime collectiviste » où les esprits ne se sentiraient plus responsables de la dépense ni même de leur propre comportement. Pourtant, s’il est bien un mot qui domine la société française d’aujourd’hui, et plus encore la sécurité sociale, c’est bien le principe de déresponsabilisation, selon lequel aucun lien ne peut exister entre le comportement individuel et le droit à prestation universelle financée par la collectivité.

De cette déresponsabilisation profonde, l’assurance maladie en offre un superbe exemple, probablement même un archétype. Le principe du financement de la santé en France est en effet fondé sur une dissociation complète entre les prix (dont le montant des remboursements appliqués aux soins) et les choix de vie. L’ensemble de l’édifice sanitaire français consiste d’ailleurs à faire croire que la santé peut être au même prix pour tous, c’est-à-dire asymptotiquement gratuite, sans qu’aucun changement ou aucune anticipation dans les comportements individuels ne soit nécessaire.

Quand on gratte la couche de vernis qui recouvre cette posture, on tombe évidemment sur des choix politiques un peu moins heureux, et toujours cachés sous une rhétorique bienveillante, farcie de mots comme: solidarité, égalité, accès aux soins pour tous, etc. Ces derniers mois ont pourtant  commencé à dévoiler l’envers du décor: choix d’une étatisation rampante d’un secteur qui, historiquement, appartient pourtant aux professions libérales. Choix d’un égalitarisme forcené qui consiste à pénaliser les classes moyennes et les comportements vertueux pour flatter les plus bas revenus et les passagers clandestins de la santé. Choix d’une diminution progressive de la qualité de soins pour l’ensemble des Français, hormis une élite qui a accès aux meilleurs médecins et aux meilleurs hôpitaux. Choix, enfin, d’une paix sociale achetée dans les hôpitaux avec l’argent de l’assuré social qui n’a plus son mot à dire dans un système dont ses inventeurs de 1945 prétendaient pourtant lui confier les clés.

L’universalité de l’assurance maladie à la française

Lorsque la France a opté, au vingtième siècle (nous évacuons ici la question des racines historiques précises de la sécurité sociale), pour une assurance maladie universelle, c’est-à-dire obligatoire pour tous, une idée dominait les esprits. Il ne fallait plus que la survenance d’une maladie soit une cause de précarité sociale, et il ne fallait pas qu’un Français mourût faute de pouvoir acquérir les biens médicaux (médicaments, médecins, hôpital) dont il avait besoin pour guérir. Les différences de fortune ne devaient pas ou plus être un facteur de mortalité face à la maladie: quel que soit le niveau de revenus, on devait pouvoir soigner sa tuberculose, son cancer, sa crise cardiaque ou son syndrome immunodéficitaire acquis.

Selon les systèmes de santé et les pays, ce même objectif a pu toutefois être interprété de plusieurs façons.

Aux Etats-Unis, par exemple, a prévalu le principe d’une souscription à un contrat d’assurance dans le secteur concurrentiel, qu’il s’agisse d’un contrat collectif proposé par l’entreprise (par exemple) ou d’un contrat individuel. Contrairement aux fantasmes français, ce système ne condamne pas les Américains à devoir casser leur tire-lire chaque fois qu’ils sont malades: en moyenne, le reste à charge du patient est d’environ 9% de la dépense totale, comme en France. En revanche, il ne repose pas sur une cotisation unique comme en France, et, globalement, il conduit les Américains à consacrer une part plus importante de leur richesse intérieure à la santé (16% du PIB environ, contre grosso modo 12% en France).

En Grande-Bretagne, le système de santé est largement fiscalisé et étatisé depuis 1948. Le fameux National Health Service inventé par Beveridge en 1942, et réformé à plusieurs reprises, notamment par Margaret Thatcher et Tony Blair. Son ambition est plus universaliste que le système français, puisqu’il soigne tout le monde, tout en étant plus concurrentiel grâce à des dispositions internes qui permettent une mise en concurrence effective des « producteurs de soins », notamment des hôpitaux. Par ces choix, la Grande-Bretagne a mis en place un système performant qui ne coûte guère que 2.500 euros par an par habitant en parité de pouvoir d’achat, soit  20% de moins qu’en France environ.

Ces deux exemples extrêmes montrent combien l’ambition curative d’un système de santé peut traiter la maladie de façon très disparate et peut obtenir des résultats très différents selon les choix d’organisation et de gestion qui sont pratiqués.

Le système français a pour sa part intégré cette ambition selon des logiques plus complexes et extrêmement intrusives. D’un côté, la sécurité sociale a très tôt inventé le « 100% », c’est-à-dire la prise en charge complète des affections de longue durée, comme le cancer ou le SIDA, qui concerne tout de même 15% de la population en 2015! Cette mécanique garantit la gratuité (pour le patient) des soins qui concernent son affection, quel que soit son statut au regard de l’assurance maladie, c’est-à-dire qu’il soit cotisant ou non.

Pour les maladies et les soins ordinaires, la sécurité sociale française propose, sur le modèle britannique, un système de prise en charge collective, mais financée par les cotisations des adhérents (et non par l’impôt), qui garantit l’indépendance des médecins (moyennant un « tarif opposable »), et la liberté de choix du patient. Cette contorsion curieuse a justifié une bureaucratisation à tous les étages: dès qu’un assuré se rend chez le médecin, même pour se faire simplement ausculter, il rentre dans une mécanique d’enregistrement et de traçabilité des soins qui permet à l’assurance maladie de tout savoir sur chacun d’entre nous et qui déclenche un processus complexe de remboursement.

D’une certaine façon, la proposition de 1945 a consisté à dire que, pour tout le monde, il y aurait fromage et dessert (et même digestif) pour le prix d’un repas standard, mais sous l’oeil constant et pointilleux du maître d’hôtel. En ce sens, l’assurance maladie française repose sur un principe d’irresponsabilité (et d’autorité). Elle interdit de lier la cotisation ou le remboursement en fonction du comportement du patient, elle prétend assurer un accès aux soins sans barrière de paiement, tout en garantissant une prise en charge de qualité partout sur le territoire, mais sans enfreindre la liberté d’installation du médecin ni la liberté de choix du patient. Cette conciliation complexe des contraires débouche sur une formidable bureaucratie face à laquelle le patient ne peut que se sentir étranger au « système ».

Sur ces bases-là, la France a développé un système de soins qui a accompagné les fulgurants progrès de la médecine depuis 1945, comme ses voisins industrialisés. Pour mémoire, rappelons que, en 1960, la santé représentait moins de 4% du PIB. Sa part dans la richesse nationale a triplé en cinquante ans. Cette explosion n’est ni le propre de la France, ni le fait de la sécurité sociale. Elle est d’abord le résultat d’une amélioration technologique qui a permis de gagner vingt-cinq ans d’espérance de vie pendant cette période pour les femmes, et plus de quinze ans pour les hommes.

Tout le problème est de savoir aujourd’hui si le système français d’assurance maladie a permis d’optimiser économiquement ce développement ou non, autrement dit: aurions-nous pu faire mieux pour moins cher en organisant autrement l’assurance-maladie, tout en favorisant la responsabilisation des patients? La question peut paraître téméraire dans la mesure où, sur une période de 70 ans écoulée depuis la mise en place d’une assurance maladie universelle, la performance du système français a pu varier. Mais la question mérite d’être posée à partir de la photographie de la France en 2015.

Les retraités, passagers clandestins du système français de soins

Les Français dépensent en moyenne chaque année environ 3.800 euros pour leur santé. Ce chiffre correspond à la dépense courante de santé (les près de 250 milliards d’euros annuels consacrés à la santé en France), divisé par le nombre d’habitants. En même temps, les statistiques montrent que cette moyenne n’est pas atteinte avant 60 ans. Autrement dit, jusqu’à 60 ans, les Français sont des contributeurs nets du système de santé, et ils n’en deviennent des débiteurs qu’une fois leur vie professionnelle terminée (ou en passe de l’être).

A partir de 60 ans, les dépenses par tranche d’âge augmentent fortement jusqu’à la mort. Elles s’élèvent à près de 14.000 euros pour les centenaires. Certains économistes de la santé ont proposé d’isoler les dépenses liées aux décès pour ces catégories de personnes, ce qui ramène ce chiffre à environ 10.000 euros. Il n’en reste pas moins que, entre un assuré de 40 ans et un assuré de 80 ans, le rapport à la dépense de santé va du simple (environ 2.000 euros par an en moyenne pour un quadragénaire) au triple (environ 6.000 euros à 80 ans). Pourtant, la cotisation maladie d’un salarié de 40 ans dépasse 20% de ses revenus quand on y intègre la contribution sociale généralisée, quand les retraités n’assument guère qu’une contribution sociale généralisée de 6,6% pour les plus aisés. On voit bien la variation selon l’âge: alors que la santé représente 12% de la richesse nationale, elle représente 20% des revenus des actifs et moins de 7% des inactifs.

Ajoutons l’existence d’une autre discrimination positive en faveur de nos retraités. 60% environ des affections de longue durée touchent des assurés de plus de 60 ans. Ces affections coûtent pour l’ensemble des patients en moyenne 90 milliards d’euros à l’assurance maladie, soit près du tiers de la dépense courante de santé en France. Autrement dit, bon an mal an, l’assurance maladie dépense 55 milliards d’euros (60% de 90 milliards) en prise en charge complète pour les retraités. C’est l’équivalent du budget de l’Education Nationale… L’effort de la Nation pour préparer l’avenir et la jeunesse au monde des adultes est aussi coûteux que l’effort de la Nation pour soigner les maladies les plus graves des plus âgés.

En ce sens, l’assurance maladie en France organise un curieux transfert de richesses, sur lequel nous reviendrons, entre les salariés qui utilisent peu le système, et les plus âgés qui en sont les principaux consommateurs. Cette étrangeté est aggravée par le mode de financement de la santé en France: pour quelle raison est-ce le salaire qui est appelé à contribuer à un système qui profite pour l’essentiel à des non-salariés? La fiscalisation des recettes de l’assurance maladie paraîtrait ici tout à fait logique, dans la mesure où elle permettrait de diminuer fortement les charges qui pèsent sur le travail tout en introduisant un important rééquilibrage égalitaire. L’impôt serait en effet payé par tout le monde, et il pèserait donc de façon proportionnelle au revenu autant sur les retraités que sur les actifs. C’est le meilleur moyen de faire payer les retraités les plus aisés pour leur santé.

Ce rééquilibrage est d’autant plus urgent que le coût du vieillissement ne cesse d’augmenter. En 1992, la dépense courante de santé à 70 ans s’élevait à 2.000 euros constants. Elle avait dépassé les 3.500 euros en 2000. Elle était de 5.000 euros en 2013.

Cette tendance à l’explosion des coûts de la santé pour les plus âgés n’est pas prête de s’arrêter. Selon une note du Trésor, les affections de longue durée devraient toucher 20% (soit une augmentation de 30% en dix ans…) de la population d’ici 2025, et donc engendrer un nouveau surcoût pour la collectivité. Cette augmentation est évidemment due au vieillissement constant de la population française puisque, on s’en souvient, 3 affections de longue durée sur 5 concernent des plus de 60 ans.

Face à cette bombe à retardement, le bon sens commande de faire oeuvre d’égalité en soumettant chacun aux contributions qu’il est capable d’apporter au financement du système. Or c’est une banalité que de rappeler les inégalités de patrimoine selon l’âge. En moyenne, les plus de 60 ans disposent d’un patrimoine de plus de 172.000 euros, quand les actifs disposent de 168.000 euros (chiffres de 2004). Les retraités du dernier décile atteignent même le chiffre de 400.000 euros de patrimoine.

Pour quelle raison continuer à faire peser sur les jeunes salariés le prix du vieillissement, quand le patrimoine des plus âgés pourrait être « liquéfié », rendu liquide, pour participer à la prise en charge des soins? Bien entendu, il ne s’agit pas de faire croire que tous les retraités ont un patrimoine, et qu’ils peuvent tous contribuer à leur santé. Personne n’oublie que le premier décile de cette catégorie dispose d’un patrimoine inférieur à cinq mille euros. Pour ceux-là, il faut bien entendu mettre en place un dispositif solidaire qui leur évitera une catastrophe sanitaire.

En revanche, pour ceux qui ont thésaurisé durant toute une vie professionnelle passée en contrat à durée indéterminée, ou dans la fonction publique, à l’abri des risques et des épreuves, quelle logique y a-t-il à ne pas solliciter leur patrimoine à l’heure où les maladies graves arrivent? L’interrogation est particulièrement forte lorsque, tombés dans la dépendance ou atteints d’une affection sans retour, ils ne pourront malheureusement pas retrouver leur logement. Dans ce cas de figure si fréquent, le bon sens consiste à récupérer le coût des soins sur l’actif successoral.

Dans tous les cas, cette question de la répartition de l’effort en faveur de la santé sera au coeur des évolutions de l’assurance maladie dans les prochaines années. La mise en oeuvre de ces réformes inévitables – liquéfaction du patrimoine à partir de 60 ans pour financer le vieillissement, fiscalisation de l’assurance maladie – n’attend plus qu’un feu vert. Plus celui-ci tardera à venir, plus la France maintiendra une politique d’inégalité profonde pour épargner les plus âgés, au détriment de ses forces vives. Et, comme cela est évoqué dans les pages qui précèdent, le principal blocage face à ces mesures est aujourd’hui corporatiste: c’est pour préserver la gouvernance paritaire de la sécurité sociale que le statu quo est maintenu et que les recettes de l’assurance maladie ne sont pas fiscalisées.

Malheureusement pour les jeunes salariés français qui émigrent en masse pour tenter leur chance à l’étranger, notamment dans les pays anglo-saxons, la situation ne paraît pas devoir s’améliorer. L’annonce faite par François Hollande au congrès de la Mutualité de juin 2015 d’une généralisation de la complémentaire santé aux retraités financée par la « solidarité » des actifs devrait accroître le fossé existant.

La question du contrat responsable

Le choix absurde du président de la République d’augmenter encore une fois le circuit financier qui permet d’alimenter les plus âgés au détriment des plus jeunes illustre bien la dangereuse logique populiste et égalitariste qui domine la majorité actuelle et étouffe toute démarche de responsabilité.  Depuis son accession au pouvoir en effet, la majorité socialiste a systématiquement déconstruit la part de responsabilisation qui pouvait exister dans le système de santé, au profit d’une idéologie rigide proche de l’esprit « collectiviste » dont personne ne voulait avant 1945. Cette tendance s’est très bien exprimée dans le débat sur les contrats responsables en santé.

La notion de contrat responsable est relativement hermétique pour le grand public, et c’est dommage car elle est au coeur des débats sur l’assurance maladie. Elle constitue l’étape la plus récente d’une réflexion enclenchée en 1945 sur le nécessaire reste à charge des assurés sociaux lorsqu’ils consomment des soins.

Quand la sécurité sociale s’est mise en place en 1945, elle remboursait une faible part des dépenses de soins: environ 50%. C’est surtout entre 1960 et 1980 que le taux de remboursement par la sécurité sociale a progressé. L’indication est intéressante car elle montre que, durant ses quinze premières années, la sécurité sociale a vécu avec l’idée que les assurés devaient participer au financement de leur propre santé, même si l’intervention de la sécurité sociale les soulageait d’une grande partie de la dépense. Ce principe participait de l’ambition « éducative » du système: l’assuré devait comprendre que les soins n’étaient pas gratuits pour ne pas en abuser pour un oui ou pour un non.

Idéologiquement, l’idée d’une gratuité des soins, ou d’une tendance à la gratuité, est récente dans notre conception de la mutualisation. Elle a culminé en 1980, année où la sécurité sociale a pris en charge 80% de la consommation française de soins. L’inconvénient de ce gonflement des remboursements (encore demandé par de nombreux lobbies étatistes autour de la santé) est évidemment qu’il déresponsabilise le patient: plus la médecine a une apparence de gratuité, plus est sollicitée inutilement et moins son équilibre financier est assuré.

Assez rapidement, un accord tacite a convenu que la part des dépenses de santé prises en charge par la sécurité sociale devait diminuer globalement à un taux proche de 75%, à charge pour les ménages de payer le reste de leur poche (sauf pour les affections de longue durée, nous l’avons vu) ou de s’assurer auprès d’un acteur privé pour couvrir le risque restant. Ce taux pivot de 75% est, de fait, considéré comme la limite utile pour une responsabilisation (relative) du patient face à sa santé. On remarque que, de façon constante depuis les années 80, la sécurité sociale assume 75% des remboursements de soins, quels que soient les gouvernements en place. L’extrême stabilité de ce pourcentage contredit l’épouvantail du « désengagement de l’Etat » régulièrement agité par les idéologues de la sécurité sociale étatisée pour combattre toute réforme intelligente du système actuel.

Bref, à partir des années 90 s’est développé un marché d’assurance santé complémentaire, qui a fait les choux gras de la mutualité, et plus partiellement des « assureurs privés » comme disent les documents officiels (comme si la sécurité sociale n’était pas elle aussi un assureur privé). Le mécanisme proposé par ces acteurs traditionnels de la santé, qui tinrent le haut du pavé sanitaire dans les années 30, consiste à rembourser le reste à charge du patient après passage de la sécurité sociale en échange d’une prime d’assurance. Pour une police annuelle d’environ 500 euros, les assurés peuvent ainsi diminuer fortement leur risque de devoir débourser sur leurs deniers une part substantielle de leur dépense de santé si une maladie ordinaire un peu lourde survient.

Avec le durcissement de la crise et la modération salariale qui l’a accompagné, beaucoup d’employeurs ont d’ailleurs décidé de remettre au goût du jour une formule largement pratiquée dans les années 30: la « mutuelle d’entreprise », qui permettait d’adoucir la stagnation des salaires en proposant chaque mois au salarié la prise en charge de son contrat complémentaire santé. Ce petit coup de pouce au pouvoir d’achat a rencontré un véritable succès, surtout dans les grandes entreprises et les entreprises de taille intermédiaire. Grâce à ce mécanisme, les trois quarts des salariés français disposaient, en 2013, d’une couverture santé complémentaire proposée par leur entreprise ou leur branche professionnelle.

Au début des années 2000, il est devenu évident que les contrats de complémentaire santé rendaient la médecine gratuite et poussaient à la consommation. Le législateur n’a pas manqué de s’en inquiéter, puisque la couverture complémentaire santé enfonçait un coin dans cette technique de réduction du risque qu’est la participation de l’assuré à sa dépense santé. Le 1er janvier 2006, la loi de financement de la sécurité sociale mettait donc en place un nouveau système: les contrats de complémentaire santé bénéficiaient d’une exonération fiscale sur les primes s’ils prévoyaient des mécanismes de remboursement dits « responsables », c’est-à-dire incluant des mécanismes de franchise dans le remboursement des consultations. L’objectif était de favoriser des contrats complémentaires imposant un reste à charge, même minime, aux assurés.

Assez rapidement, il est vrai, les nécessités imposées par les comptes publics ont permis de réintroduire de la fiscalité là où il n’y en avait plus. L’invention du forfait social, fiscalité spécifique aux contrats responsables, a réduit les avantages qui leur étaient accordés en imposant une taxe à taux réduit par rapport à la CSG et à la CRDS. Puis, en 2014, la fiscalisation des parts patronales a pénalisé les salariés qui bénéficiaient (et c’était la règle générale) d’une participation de l’employeur au financement du contrat collectif. Certains salariés ont ainsi dû acquitter plusieurs centaines d’euros supplémentaires d’impôt sur le revenu à cause de cette décision.

Il n’en restait pas moins que le législateur avait bel et bien prévu une incitation à préserver une part de reste à charge individuelle dans le système de soins français, pour limiter la consommation médicale. Ce dispositif concernait la quasi-totalité des contrats collectifs de complémentaire santé.

La majorité de 2012 et le combat contre la responsabilité

De façon stupéfiante, la nouvelle majorité parlementaire a, dès 2012, souligné les inconvénients du système existant. Selon quelques ténors (et sopranos), les contrats responsables étaient la principale cause des dépassements d’honoraires, des coûts élevés des médicaments et des lunettes. Dans le même temps où elle annonçait sa volonté de limiter les remboursements par les complémentaires santé, la ministre de la Santé ne tardait pas à évoquer la généralisation du tiers payant pour combattre les inégalités d’accès aux soins. Cette cacophonie a notamment débouché sur le décret de novembre 2014 sur les contrats responsables.

Cette réforme, voulue de longue date par certains frondeurs idéologues comme Jean-Marc Germain, proche de Martine Aubry et époux d’Anne Hidalgo, ou Fanélie Carrey-Conte, députée de Paris proche de Benoît Hamon (et accessoirement ancienne administratrice de la mutuelle étudiante LMDE, successeur de la MNEF), repose sur des principes qui feront date dans l’histoire de la liberté du commerce en France. Le décret réserve en effet la dénomination de contrat responsable aux seuls contrats qui limitent les remboursements des dépassements d’honoraires et des lunettes et qui, dans la pratique, fixent un « prix » maximum pour certains bien médicaux. Pour la première fois, un gouvernement a posé comme règle que des restes à charge substantiels devaient peser sur le pouvoir d’achat des ménages, en supprimant tout avantage fiscal aux contrats santé qui les prenaient en charge.

Officiellement, le discours était celui d’un égalitarisme forcené: les dépassements d’honoraires, source de tous les maux sanitaires en France, et de toutes les injustices, existent parce que des organismes complémentaires de santé les solvabilisent. Autrement dit, les médecins pratiquent des tarifs élevés parce que les mutuelles aident les patients à les payer. Limitons l’intervention des mutuelles et les tarifs baisseront. De façon saisissante (et absurde), la majorité soutenait donc qu’elle pouvait favoriser l’égal accès aux soins (ou réduire le renoncement aux soins) en diminuant les remboursements de ces soins…

Dans la pratique, cette mesure défiant le bon sens a surtout frappé les grands malaimés de la sécurité sociale: les classes moyennes, qui sont d’ailleurs les bénéficiaires majoritaires des contrats santé collectifs. Qu’il s’agisse des médecins de ville en dépassement d’honoraires, obligés de diminuer le tarif de leurs consultations, ou des patients qui doivent désormais sortir de leur poche la part des consultations que les organismes complémentaires n’ont plus le droit de rembourser sauf à perdre le petit coup de pouce fiscal qui rend le contrat collectif supportable, la cible de cette politique se situe majoritairement dans les tranches intermédiaires de revenus.

Notons en outre que parmi les spécialités médicales les plus friandes de dépassement d’honoraires, on trouve les gynécologues installés dans les zones urbaines. La réforme des contrats responsables a en priorité frappé les femmes actives qui prennent soin de leur santé. Cette particularité n’est pas un paradoxe banal de la part d’un gouvernement qui a prétendu lutter pour les droits de la femme et qui se fait l’apôtre du Conseil National de la Résistance et de son héritage. Ce sont les contributeurs nets du système, les salariés les plus jeunes (et singulièrement les salariées) qui doivent une fois de plus payer les pots cassés de l’idéologie de la sécurité sociale universelle et obligatoire.

Dans le même temps, la ministre Touraine annonçait une mesure extrêmement populiste à destination des populations disposant des revenus les moins élevés, et donc contributrices les plus faibles du système de santé: la généralisation du tiers payant, entrée en vigueur le 1er juillet 2015. Pour ces assurés-là, plus de frais à avancer, et probablement foin des franchises médicales ou autres restes à charge. La médecine aura une apparence de gratuité.

On voit bien l’inspiration idéologique de ces mesures. Dans l’imaginaire de la majorité présidentielle, les pauvres peinent à accéder aux soins à cause de prix trop élevés, alors que les classes moyennes bénéficient d’avantages indus, néfastes pour l’équilibre du système. Le problème de cette version-là de la réalité est évidemment qu’elle ne repose que sur du vent.

La logique malthusienne et hégémonique de la sécurité sociale

Ainsi, selon les Comptes Nationaux de la Santé 2013, la France occupe une place plutôt satisfaisante pour sa capacité à faciliter l’accès aux soins de ville pour les plus pauvres. Une enquête européenne a montré que seuls 4,8% des personnes appartenant aux plus bas revenus (c’est-à-dire au premier quintile) avaient renoncé à une visite chez le médecin durant les douze mois précédents pour des raisons financières. Ce chiffre atteint 10% en Italie. En revanche, ce renoncement aux soins grimpe à près de 10% pour les soins dentaires.

La vérité des chiffres est cruelle: en réalité, et quoi qu’en dise les idéologues de la gauche de la gauche, la sécurité sociale a réglé, et depuis longtemps, la question de l’accès aux soins en cas de maladie, qu’il s’agisse de maladie ordinaire ou d’affection de longue durée. Si l’exemple de l’Allemagne ou d’autres pays européens montre qu’il est possible de réduire encore le taux de renoncement à un médecin pour des raisons financières, les gains que la France peut espérer sur ce point sont très faibles et concernent une part infinitésimale de la population, concentrée sur le premier décile de revenus. Rien ne garantit d’ailleurs que la généralisation du tiers payant constitue la meilleure voie pour y arriver: depuis plusieurs années, les dispositifs d’aide aux soins se multiplient et répondent mal à cette utilité sociale.

En revanche, la généralisation du tiers payant laisse pendante le sujet beaucoup plus délicat des risques certains, dont la sécurité sociale a voulu se mêler avec beaucoup d’inefficacité et en pénalisant fortement les Français. Au premier rang de ces domaines, les soins dentaires et les soins optiques font figure d’emblème pour tout ce que la sécurité sociale française fait mal mais dont elle ne veut pas se départir.

L’optique tient une place particulière dans ce périmètre du risque certain. A partir de 45 ans, en effet, il est certain que la vue baisse et que le quidam développe une presbytie s’il ne l’a pas développée avant. Le soin optique est donc de nature différente du soin médical classique contre lequel la sécurité sociale prémunit. La grippe, le cancer, la crise cardiaque ne sont jamais certains. Contre ces maladies ou affections, un système de couverture contre le risque maladie a toute sa place. Il permet de faire face à l’aléa de la maladie. En revanche, pour la presbytie, l’intervention de l’assurance maladie n’a pas de sens, puisque le patient peut anticiper avec plus ou moins de certitude la baisse de sa vision.

Sur ce cas précis, il est donc absurde de déresponsabiliser le patient en prétendant rembourser les prestations médicales dont il a besoin sous le couvert d’un système de couverture contre le risque maladie. Comme la sécurité sociale ne peut d’ailleurs pas faire face à ces dépenses importantes et étrangères à son champ d’action, elle impose des tarifs ridicules: les montures sont remboursées à moins de vingt euros, et les verres pour une somme souvent inférieure. Il est encore plus absurde, au nom de l’accès universel aux soins, de limiter, dans le domaine de l’optique, le remboursement assuré par les organismes complémentaires. Là où les Français ont le plus besoin d’un « coup de main » pour acquérir les biens dont ils ont besoin (dans aucun pays industrialisé, des montures de lunettes ne coûtent moins de 20 euros), c’est là que l’Etat pose les mesures les plus restrictives, en agitant le moulinet de la solidarité comme une caution pour dissimuler une injustice flagrante: celle qui consiste à interdire à l’assuré de cotiser personnellement pour accéder aux soins que la sécurité sociale n’a pas vocation à couvrir.

Les mêmes remarques peuvent être portées sur les soins dentaires. Il est à peu près certain que la dentition est appelée à devenir disparate avec l’âge et que, pour des raisons esthétiques, chacun devrait se sentir responsable d’une réponse intelligente et prévoyante à cette dégradation. Sur ce poste de soins, les remboursements de la sécurité sociale sont extrêmement faibles, et une bonne part des dentistes pratique le dépassement d’honoraires. Il faut que la sécurité sociale laisse agir le « marché » et permette au patient de se responsabiliser en cotisant lui-même pour sa propre santé.

Mais l’expérience montre que la sécurité sociale n’aime pas la responsabilité du patient. Elle pourrait renoncer à rembourser les soins dentaires et optiques (parce que ce sont des risques certains), et laisser les organismes complémentaires en faire leur affaire. Mais l’assurance maladie préfère contrôler l’ensemble des segments sanitaires et étouffer au maximum la part de liberté des acteurs en réglementant à outrance.

La conséquence de ce choix, qui ne s’explique que par une vision hégémonique de la sécurité sociale sur la santé, est douloureuse pour les assurés. Peu à peu, se met en place une sorte de malthusianisme sanitaire, où la sécurité sociale considère que certains soins sont trop coûteux pour être assurés, dans tous les sens du terme. Non seulement la sécurité sociale ne les rembourse pas, mais elle prétend qu’il serait inégalitaire de mettre en place des mécanismes assurantiels pour permettre leur remboursement. Insidieusement, il est donc proposé de n’offrir ses soins qu’à ceux qui ont les moyens de les payer cash, et d’interdire aux autres de recourir à des dispositifs de mutualisation privée pour y parvenir. Ce renoncement s’opère, comme d’habitude, au nom de l’égalité.

Dans la pratique, il permet de mesurer l’aversion de la sécurité sociale à la responsabilité individuelle.

L’étatisation à tout prix de la santé

Si les Français ignorent souvent que plus du tiers de la dépense médicale en France est consacré aux maladies graves (les affections de longue durée dont nous avons parlé), dont 60% sont concentrés sur les plus de 60 ans (qui représentent moins du quart de la population), ils ignorent tout autant que plus du tiers de la dépense médicale en France est due aux hôpitaux. Et les Français ignorent encore plus souvent que la moitié de cette dépense hospitalière en France est faite de salaires payés aux personnels des hôpitaux publics, soit près de 45 milliards d’euros. Les esprits pervers feront d’ailleurs remarquer que cette dépense est équivalente au service annuel de la dette…

Pour quelle raison les agents hospitaliers, les aides soignants, les infirmiers, les médecins des hôpitaux sont-ils des fonctionnaires au même titre que les policiers, les juges, les diplomates? Le service qu’ils rendent est-il aussi « régalien » que les missions d’ordre public?

Certains répondront que cette bizarrerie française se justifie par le poids de l’Histoire et qu’il serait bien téméraire de vouloir y toucher. On nous permettra d’en douter: la fonction publique hospitalière fut créée en 1986, quelques semaines avant les élections législatives qui donnèrent lieu à la première cohabitation de la Vè République. Incontestablement, la fonctionnarisation des personnels hospitaliers ne fut pas complètement innocente, à défaut de permettre une victoire de la majorité parlementaire issue des urnes de 1981. Elle aurait toutefois pu être évitée, si l’Etat avait à l’époque tiré les conclusions logiques des risques auxquels il exposait la Nation en l’engageant sur la pente glissante d’un fonctionnement fondé sur l’endettement permanent.

Mais l’Etat, en 1986, persévérait dans la logique de nationalisation de la santé entamée en 1945. Avec la création d’une fonction publique hospitalière, il franchissait une nouvelle étape qui lui permettait de reprendre à son compte la fonction longtemps dévolue à l’Eglise de « producteur de soins ». Le statut des personnels hospitaliers permettait enfin de contrebalancer puissamment les légions de médecins de ville qui font la dépense sans obéir directement à l’Etat. Avec près d’un million de salariés, tout à coup, le ministère de la Santé devenait aussi puissant que l’Armée Rouge ou l’Education Nationale.

Le placement sous statut public de ces personnels a constitué, pour la sécurité sociale, une catastrophe majeure. En tant que principal financeur de l’hôpital public (elle rembourse 50 milliards de soins chaque année aux hôpitaux publics), l’assurance maladie subit en effet le choc constant des énormes machines bureaucratiques créées par l’Etat, avec sa cascade de centres hospitaliers universitaires, de centres hospitaliers régionaux, de centres hospitaliers, de maternité à plusieurs niveaux, que plus personne ne parvient véritablement à contrôler.

Dans la liste des chocs subis, figurent en tout premier lieu les « 35 heures » dont le coût financier et social est considérable pour l’hôpital. Sur ce point, on notera avec malice les propos du rapport de la Cour des Comptes de septembre 2014:

« Depuis le passage des établissements publics de santé aux 35 heures hebdomadaires, les personnels peuvent épargner sur un compte épargne temps (CET) les journées de réduction du temps de travail non prises pendant l’année. Il n’existe pas de données consolidées sur le nombre de jours dont sont crédités les CET dans l’ensemble des établissements publics de santé, mais il est vraisemblable que les jours cumulés dépassent sensiblement les 3,6 millions de jours constatés en 2007, qui avaient alors donné lieu à un plan exceptionnel d’apurement partiel pour un montant de près de 400 M€. »

Les jours de repos compensateur cumulés dans les hôpitaux publics depuis 2007 équivalent donc à 15.000 postes annuels environ. Ce chiffre permet à lui seul de mesurer la folie que constitue la fonctionnarisation des personnels hospitaliers en 1986: ce choix a inauguré une longue série de dérapages dont l’assuré et le patient sont les principales victimes. La récente grève des personnels dans les hôpitaux de Paris l’a rappelé.

La mention du problème des 35 heures dans les hôpitaux n’est qu’un sujet parmi tant d’autres. Nous aurions tout autant pu parler des rigidités que le statut produit lorsqu’il s’agit de réorganiser la carte hospitalière. Au nom très populiste d’une égalité de traitement sur tout le territoire, le ministère de la Santé maintient en effet un peu partout des hôpitaux minuscules où il est bon de ne pas être malade, tant la qualité de soins y est déplorable. Chaque timide annonce de fermeture produit chaque fois des réactions locales en série où les personnels utilisent toutes les possibilités statutaires pour retarder les décisions ministérielles, avec leurs cortèges de pétitions adressées aux députés et sénateurs du coin, de marches plus ou moins silencieuses dans les rues, de campagne locale de presse dénonçant les décisions aveugles prises à Paris pour nuire au bon peuple de nos provinces, et en oubliant systématiquement de rappeler que si les patients devaient payer le juste prix de leur santé, ils n’auraient plus les moyens d’habiter aussi loin des grandes villes.

C’est par exemple le cas de la maternité d’Orthez, village situé à 30 minutes de Pau, où une patiente est morte en septembre 2014 après un problème d’anesthésie. L’accident mortel qui s’est produit a permis de clore un débat ouvert plusieurs mois auparavant. Il était évident que cette maternité devait être fermée depuis longtemps parce qu’elle était dangereuse, mais le personnel s’était depuis plusieurs mois mobilisé avec succès pour empêcher cette décision d’entrer dans les faits. Il a fallu attendre la mort d’une maman sous l’aiguille d’une anesthésiste dont la dépendance à l’alcool était bien connue, pour mettre en oeuvre une décision de santé publique: jusque-là, personne n’avait eu le courage d’expliquer aux patientes les risques qu’elles couraient en accouchant dans « leur » maternité.

Le bon sens voudrait que l’Etat tirât les conséquences de cette complexité incontrôlable en endiguant une bonne fois pour toutes son goût pour l’extension permanente. L’étatisation de la santé pose aujourd’hui des problèmes de structures qui pénalisent la qualité des soins et nuisent à l’intérêt du patient. La bureaucratisation de l’hôpital, en particulier, due à la constitution d’immenses structures protéiformes, met en danger la performance du système sanitaire tout entier. L’urgence est de déconcentrer les pouvoirs dans des structures spécialisées mais de taille « gérable », concentrées dans des zones urbaines où la fréquence des soins garantit une bonne préparation des personnels aux situations les plus délicates.

Comment l’Etat satellise la sécurité sociale

Mais l’Etat n’aime pas le bon sens et préfère s’enferrer dans une logique de gigantisme où les circuits de décision sont de plus en plus complexes, de plus en plus longs et de plus en plus déresponsabilisants. La loi santé de Marisol Touraine, actuellement débattue au Parlement, en donne la meilleure preuve.

L’article 1 de la loi pose un principe simple:

«  La politique de santé relève de la responsabilité de l’État. »

Après des décennies d’étatisation, plus aucun Français n’est choqué par ce postulat. Pourtant, entre l’affirmation de 1945 selon laquelle la Nation prenait en charge la protection de la santé et l’affirmation contemporaine selon laquelle l’Etat se substitue de fait à la Nation, la nuance mérite d’être mise en exergue. Nous vivons aujourd’hui une ère de transition où la Nation disparaît au profit de l’Etat, où l’esprit est peu à peu remplacé par un système.

On notera également que, un peu plus loin, le même article 1 de la loi modifié l’article L 1411-2 du Code de Santé Publique, en affirmant:

«  Les organismes gestionnaires des régimes d’assurance maladie concourent à la mise en œuvre de la politique de santé et des plans et programmes de santé qui en résultent, dans le cadre de leurs compétences et dans le respect des conventions les liant à l’État.

Ils poursuivent les objectifs, définis par l’État et déclinés par les agences régionales de santé, visant à garantir la continuité, la coordination et la qualité des soins offerts aux assurés, ainsi qu’une répartition territoriale homogène de l’offre de services de prévention et de soins. »

Et voici par quel tour de passe-passe l’édifice de 1945 est devenu officiellement, légalement, un bras armé de l’Etat. Là où le Conseil National de la Résistance avait prétendu rendre l’assuré propriétaire de « sa » sécurité sociale, Marisol Touraine enterre définitivement tous les vieux fantasmes et grave dans le marbre le principe de la satellisation de l’assurance maladie par l’Etat.

L’article 26 de la loi Touraine parachève cet édifice en affirmant:

«  Le service public hospitalier exerce l’ensemble des missions dévolues aux établissements de santé par le chapitre Ier du présent titre ainsi que l’aide médicale urgente, dans le respect des principes d’égalité d’accès et de prise en charge, de continuité, d’adaptation et de neutralité et conformément aux obligations définies à l’article L. 6112-2. »

Ainsi, la loi ne se contente-t-elle plus d’intégrer les salariés des hôpitaux dans la fonction publique, elle décrète aujourd’hui que l’hôpital est un service public, quel que soit son statut, public ou privé. De quel droit, sur le fondement de quel consensus national le gouvernement peut-il décider que l’activité hospitalière fait partie du service public? A un moment, en tout cas, où le Premier Ministre a servi une soupe sur l’administration du XXIè siècle, sur le retour à l’équilibre des comptes publics, et autres fadaises qui alimentent les colonnes complaisantes de la presse spécialisée, il est tout à fait stupéfiant de découvrir que, sans coup férir, l’Etat décide d’accroître le champ du service public à l’hôpital. Cette modification brutale de l’équilibre (chancelant, il est vrai) de 1945, laisse perplexe.

Le fait que la moitié des hôpitaux publics soit déficitaire en 2013, et que, depuis 10 ans, les résultats d’exploitation des hôpitaux publics soient de façon quasi ininterrompue déficitaires devrait pourtant soulever quelques objections…

Etatisation et déresponsabilisation

Incontestablement, l’édifice de 1945 vit aujourd’hui une profonde crise de sens. Fondé sur des idéaux « citoyens »: responsabilisation de l’assuré, démocratie interne, couverture des risques maladies, il est aujourd’hui rongé par plusieurs maux qui en modifient radicalement la physionomie.

Le premier de ces maux s’appelle l’étatisation autoritaire. Alors que l’Etat en France est surendetté, le gouvernement poursuit une oeuvre d’appropriation qui dénature la conception de la santé telle qu’elle existe depuis des siècles en France. D’une part, l’Etat transforme la médecine de ville en un secteur réglementé où il fixe autoritairement les tarifs et où il détermine de façon de plus en plus étroite l’activité des acteurs privés. D’autre part, l’Etat nationalise de fait le secteur hospitalier tout en connaissant pertinemment son incapacité à piloter efficacement le monstrueux ensemble qu’il cherche à créer.

Pour faire « avaler » ces forfaitures, l’Etat dissémine un deuxième mal dans le système sanitaire français et dans l’assurance maladie: le populisme. Pour faire admettre les coups de force auxquels il se livre, l’Etat promet la gratuité des soins aux assurés, notamment à travers la généralisation du tiers payant. N’ayez pas peur, Françaises et Français, laissez faire l’Etat et vous serez rasé gratis. Tôt ou tard, lorsque le désordre régnant dans un grand nombre d’hôpitaux (notamment du fait des 35 heures) aura fait son oeuvre, et lorsque l’Etat ne pourra plus le gérer par un recours systématique à la dette (notamment sous la pression de l’Allemagne), le réveil pour les Français n’en sera que plus douloureux. L’Etat montrera alors son vrai visage: celui d’un prestataire de services monopolistique très peu attentif à la satisfaction de ses clients appelés contribuables.

L’ensemble de cette machine infernale repose sur un principe simple, qui est le troisième mal de la santé en France: la déresponsabilisation des citoyens. Qu’importe si l’Etat met l’ensemble du système sanitaire en risque, tant que la médecine reste peu chère et permet à chacun de profiter sans compter.

Il suffit d’interroger des praticiens hospitaliers pour mesurer l’ampleur des dégâts.

Ici, c’est un couple d’enseignants qui réalise son rêve: habiter une maison reculée, au fond d’une campagne à plus de deux heures de la métropole régionale où se trouve le centre hospitalier universitaire. Un enfant naît dans cet océan de bonheur, avec un handicap neurologique qui l’oblige à une consultation hebdomadaire dans cette métropole. Il est évidemment normal que la collectivité endosse chaque semaine les trajets en taxi pour l’enfant: l’addition s’élève à plusieurs centaines d’euros pour chaque voyage, qu’il est hors de question de mutualité avec d’autres familles. La sécurité sociale n’a qu’à payer!

Là, c’est une famille de Bourges qui se rend chaque mois en consultation à Clermont-Ferrand en véhicule léger payé par la sécurité sociale pour un coût de quatre cents euros par trajet qu’il est bien entendu là encore inenvisageable de mutualité avec d’autres patients. La sécurité sociale n’a qu’à payer.

Car, pour beaucoup de Français, étatisation signifie déresponsabilisation: c’est l’Etat qui paie, c’est-à-dire personne, ou alors une étrange machine à dette que l’on ne rembourse jamais. Jusqu’au jour où la machine s’arrêtera et où nous devrons revenir à la vérité des prix.

La sécurité sociale sert-elle les salariés ou les patrons?

Voici le troisième chapitre de mon étude sur la protection sociale en France

En avril 2015, un tribunal civil de Marseille condamnait un assureur à verser plus de 12 millions€ à une jeune femme de 17 ans rendue tétraplégique par un accident de la route lorsqu’elle avait à peine 14 mois. Cette somme correspondait à un capital de 4,5 millions€ et à une rente indexée et viagère de 480€ quotidiens. Le tribunal devait ultérieurement décider de la somme supplémentaire à lui attribuer en réparation de ses pertes professionnelles.

Considérée comme un record, cette somme illustre bien l’attention que les tribunaux civils accordent en France à la réparation des dommages causés par un accident. C’est très largement à la loi Badinter du 5 juillet 1985, votée il y a plus de 30 ans, donc, que l’on doit cette attention. A cette époque, le garde des Sceaux avait eu l’intelligence et la clairvoyance de moderniser le droit français en matière de réparation des préjudices subis en cas d’accidents.

En soi, d’ailleurs, la loi Badinter n’a pas apporté de solution définitive à des problèmes simples que les victimes d’accident ne cessent de se poser: combien doit être réparé le préjudice subi par une victime défigurée pour le restant de ses jours? par une victime qui souffre quotidiennement des séquelles de ses blessures? par une victime qui a perdu le sommeil à cause du traumatisme causé par l’accident? qui doit payer l’aménagement de la maison dont les escaliers ne sont plus praticables depuis que la victime est en fauteuil roulant? Le prix de la douleur, de l’angoisse, de l’insomnie, de la laideur, de l’inconfort, a longtemps été ignoré en droit français et la loi du 5 juillet 1985 a entrepris de l’estimer vaille-que-vaille.

Par la suite, le droit de la réparation n’a cessé d’évoluer en France et de se perfectionner. Les magistrats ont même conçu une nomenclature (la fameuse nomenclature Dintilhac) pour tenter d’harmoniser entre les différentes juridictions le montant des réparations accordées aux victimes. Celle-ci intègre par exemple la notion de préjudice d’agrément, c’est-à-dire les atteintes à la qualité de la vie: l’impossibilité de faire du sport, de voir des amis, de prendre du plaisir à la vie courante. Ce genre de sophistication vise à couvrir de façon équitable tous les types de préjudice subis par une victime. Il a conduit à une explosion du coût des réparations en quelques décennies.

Certains déplorent parfois cette forme d’américanisation de la société française où le moindre trouble procuré à la vie quotidienne appelle à l’évaluation d’un préjudice que le responsable de l’accident est conduit à couvrir. Dans la pratique, il faut moins parler d’américanisation que d’extension du champ des libertés. Comme l’a rappelé le Conseil Constitutionnel dans sa décision du 18 juin 2010 en réponse à une question prioritaire de constitutionnalité:

« Considérant qu’aux termes de l’article 4 de la Déclaration de 1789 : « La liberté consiste à pouvoir faire tout ce qui ne nuit pas à autrui » ; qu’il résulte de ces dispositions qu’en principe, tout fait quelconque de l’homme qui cause à autrui un dommage oblige celui par la faute duquel il est arrivé à le réparer ; que la faculté d’agir en responsabilité met en œuvre cette exigence constitutionnelle »

Le droit de la réparation, qui est en fait celui de la responsabilité, met bien en jeu une question de liberté. Causer un dommage à autrui est une négation de sa liberté. Cette négation de la liberté appelle forcément une réparation. En ce sens, le développement du droit de la réparation constitue une extension du domaine des libertés.

L’anomalie des accidents du travail

Alors que le droit civil n’a cessé d’améliorer la réparation des préjudices subis en cas d’accidents, une force contraire agit avec constance depuis 30 ans pour contre-carrer cette évolution: la branche des accidents du travail et des maladies professionnelles (l’AT-MP selon l’acronyme consacré), qui, comme son nom l’indique, est compétente, au sein de la sécurité sociale, pour la réparation des préjudices subis à l’occasion d’un accident du travail ou du fait d’une maladie professionnelle.

Cette pression antagoniste constitue le meilleur exemple de l’étrange sénescence qui frappe notre système de sécurité sociale. Innovante et protectrice à ses débuts, la sécurité sociale s’est peu à peu sclérosée et, faute de s’adapter à l’évolution générale du droit et de la société, se trouve aujourd’hui dépassée dans un monde dont les attentes et les principes de fonctionnement ont massivement changé. Dans la pratique, les salariés se trouvent moins bien protégés par la sécurité sociale que par les systèmes de droit commun.

La mise en place d’un système de réparation des accidents du travail date en effet de 1898. Nous y reviendrons.

Il a reposé sur un principe simple: en cas d’accident du travail, l’employeur prenait à sa charge les soins et la subsistance des victimes ou de leurs ayant-droits. En contrepartie, les victimes renonçaient à demander réparation du préjudice subi du fait de l’employeur. Dans le cas de la faute inexcusable de l’employeur (nous reviendrons sur cette notion), la demande de réparation peut intervenir à condition de respecter les domaines limitatifs énumérés par le code de la sécurité sociale. Il n’y a guère que dans le cas d’une faute intentionnelle de l’employeur que le salarié peut s’affranchir des frontières imposées par le code de la sécurité sociale pour invoquer le droit commun.

Ce système « d’échange »: une réparation rapide sans avance de frais de la part des victimes « contre » une limitation du montant des réparations sans responsabilité de l’employeur pouvait se comprendre à l’époque où la différence entre les sommes en jeu dans les juridictions civiles et dans le système des accidents du travail était faible, voire parfois plus favorable pour les accidents du travail. Mais les évolutions entamées depuis les années 70 ont introduit un véritable fossé entre les sommes auxquelles une victime peut prétendre, et celles qu’une victime d’un accident du travail reçoit. Ce fossé est d’autant plus choquant que les limites prévues par le code de la sécurité sociale dans le droit des victimes à demander des réparations sont fondamentalement contraires aux libertés publiques et au principe de responsabilité.

Nous détaillerons plus loin les cas concrets que ces limites recouvrent. A ce stade, on notera juste la rigidité et la lourdeur que la sécurité sociale introduit dans la protection des salariés. Dans le cas des accidents du travail, le droit inventé en 1898 a somme toute très peu évolué et la nature spécifique de la sécurité sociale a beaucoup retardé son évolution au détriment des salariés. Ce retard pénalise aujourd’hui fortement les victimes d’accidents du travail par rapport aux « victimes ordinaires ».

Ce qu’on appelle accident du travail

Pour comprendre en quoi ces inégalités sont choquantes, il faut avoir à l’esprit la nature des accidents du travail dans la France d’aujourd’hui.

On est en effet très loin des morts par dizaines, voire par centaines, dans les mines de charbon ou dans les usines à l’époque où la loi du 9 avril 1898 fut votée. Il suffit de rappeler que la seule catastrophe de Courrières, en 1906, avait tué en quelques minutes près de 1.100 mineurs. Le coup de grisou avait, ce jour-là, dévasté des dizaines de kilomètres de boyaux dans la mine. Le Nord fut d’ailleurs au bord de la révolution en réaction à l’attitude de la compagnie qui s’était plus préoccupée de fermer les puits pour maîtriser l’incendie qui ravageait le filon que de chercher des survivants (beaucoup ont probablement agonisé dans la mine pendant plusieurs jours après l’accident, faute d’une véritable campagne de secours). Dans cet univers en permanence au bord de la rupture du fait des risques professionnels, l’accident du travail était une réalité quotidienne, brutale, létale, qui justifia d’ailleurs assez rapidement le recours à l’immigration pour assumer les emplois les plus dangereux.

Cent ans plus tard, le risque professionnel a profondément changé de nature et de visage. 3% des salariés français déclarent chaque année un accident du travail, mais 0,25% à peine en ressortent avec une incapacité permanente. Plus heureusement, les décès dus à un accident du travail frappent moins de 600 salariés par an sur un total de 18 millions. De ce point de vue, les Français peuvent se féliciter d’une véritable humanisation du travail et d’une protection effective (même si elle est toujours perfectible) contre le risque physique.

Surtout, et c’est ici que l’inadaptation de la sécurité sociale est flagrante, 70% des décès, bon an mal an, dus à un accident du travail se produisent sur le trajet du travail. Autrement dit, l’accident de la route constitue la première cause de mortalité sur le lieu de travail en France. La règle veut en effet qu’un accident survenu sur le trajet habituel entre le domicile et le travail soit réputé être un accident du travail. Dans l’ensemble, les accidents routiers représentent près de 15% des accidents mortels ou non du travail en France.

Autrement dit, dans bien des cas, la victime d’un accident du travail subit un préjudice qui aurait pu tout aussi bien relever de la justice civile classique. Lorsqu’un salarié est victime d’un accident de trajet, son intérêt est d’ailleurs de ne pas le déclarer comme tel, sous peine de voir sa situation moins bien traitée par la sécurité sociale que par le juge civil.

En dehors du cas des accidents survenus pendant le trajet, la règle est la même: le salarié ne peut pas, sauf invocation d’une faute inexcusable, mettre en cause la responsabilité de son employeur. Et même lorsqu’il met celle-ci en cause, son préjudice est légalement moins bien réparé que dans le droit commun. C’est le paradoxe de la sécurité sociale: supposée protéger le salarié contre les risques liés au travail, elle protège d’abord l’employeur contre les mises en cause du salarié.

L’article 2 de la loi du 9 avril 1898 l’avait bien exprimé:

« Les ouvriers et employés désignés à l’article précédent ne peuvent se prévaloir, à raison des accidents dont ils sont victimes dans leur travail, d’aucunes dispositions autres que celles de la présente loi. »

Pas question, donc, d’invoquer un droit plus favorable que la sécurité sociale quand on est un accidenté du travail. Cette disposition, validée en 1945, constitue encore et toujours la règle générale applicable aux salariés aujourd’hui.

Comment la sécurité sociale pénalise les salariés

Pour mesurer concrètement les effets de cette doctrine, il faut comprendre ce que signifie  l’indemnisation par la branche accidents du travail. Celle-ci s’organise aujourd’hui autour du couperet de la « faute inexcusable de l’employeur », inventée en 1941 (encore un héritage favorable de Vichy dans la sécurité sociale contemporaine…) par la Cour de Cassation. Selon cette doctrine, seul le salarié qui peut prouver que l’accident qui lui arrive sur son lieu de travail était prévisible et évitable par l’employeur a droit à une réparation « complémentaire » de son préjudice, c’est-à-dire à une réparation proche (mais quand même moins favorable) des usages du droit commun. Celui qui échoue à faire cette démonstration est condamné à se contenter de la rente (plus ou moins majorée) qui lui est versée par la sécurité sociale, sans possibilité de réparation complémentaire, alors qu’il aurait pu bénéficier d’une situation bien plus confortable si le même accident s’était produit dans sa vie privée.

On mesure d’emblée l’état d’esprit qui domine les rapports sociaux dans l’entreprise lorsque l’accident survient. Si l’accident est sérieux et handicape réellement le salarié, l’intérêt de celui-ci consiste à démontrer que son employeur a été négligent, notamment en ne le formant pas suffisamment à l’utilisation d’une machine dangereuse, ou en n’anticipant pas assez les accidents qui peuvent survenir sur le lieu de travail. La loi prévoit que la charge de la preuve repose sur le salarié: celui-ci doit alors entamer une procédure pour faire reconnaître les torts de l’employeur, au besoin en recueillant des témoignages de ses collègues, en mettant en cause la politique de formation de l’entreprise, en produisant tout document utile pour prouver que l’employeur l’a mis en danger.

En 2004, la Cour de Cassation a par exemple dû juger une affaire où un salarié avait été blessé à l’oeil lors d’une opération de débroussaillage: il avait reçu une projection venue d’un rotor dépourvu de protection. On mesure la solitude du salarié borgne lorsqu’il doit prouver que son employeur savait que la débroussailleuse était dangereuse mais qu’il lui a néanmoins demandé de l’utiliser. On mesure son isolement lorsque, vainqueur ou, pire, vaincu dans l’affaire, il doit reprendre le travail et côtoyer chaque jour un employeur qu’il a affronté devant la Cour de Cassation.

Car, pour le salarié, l’invocation de la faute inexcusable de l’employeur peut s’avouer extrêmement aléatoire et peut même se terminer en fiasco. A titre d’exemple, la Cour de Cassation a décidé, le 14 décembre 2004, qu’une manipulatrice de radiologie ne pouvait pas invoquer la faute inexcusable de l’employeur parce qu’elle avait contracté une maladie professionnelle liée à des rayons ionisants. La Cour a considéré que, en toute bonne foi, l’employeur ne pouvait imaginer les conséquences morbides de l’exposition aux machines utilisées par cette salariée. La prise en charge de sa maladie s’est donc bornée au versement d’une rente. Si cette maladie l’a rendue prématurément invalide, le coût de son invalidité est, pour l’essentiel, à sa charge, et l’ensemble du préjudice est passé sous silence.

Dans l’hypothèse où le salarié parvient à prouver qu’une faute inexcusable de l’employeur explique son accident (c’est par exemple le cas du concessionnaire automobile qui n’a pas mis en place de procédure susceptible d’éviter que ses salariés ne glissent sur une flaques d’huile dans l’atelier), il tombe alors sous le coup de l’article L 452-3 du Code de la Sécurité Sociale, qui encadre très sévèrement les conditions de réparation du préjudice:

« Indépendamment de la majoration de rente qu’elle reçoit en vertu de l’article précédent, la victime a le droit de demander à l’employeur devant la juridiction de sécurité sociale la réparation du préjudice causé par les souffrances physiques et morales par elle endurées, de ses préjudices esthétiques et d’agrément ainsi que celle du préjudice résultant de la perte ou de la diminution de ses possibilités de promotion professionnelle. »

La loi énumère ici les champs d’indemnisation supplémentaire possibles pour le salarié. Elle est limitative et, en ce sens, pénalise celui qui l’invoque. Elle laisse de côté des pans entiers de réparation prévus par le droit commun, comme les frais d’adaptation du logement au handicap subi, ou les frais d’assistance par une tierce personne. Pour la victime, la discrimination due à l’imputabilité professionnelle de l’accident constitue donc une perte sèche.

Comment le juge a dû faire violence à la sécurité sociale

Cette situation bien connue de longue date n’a inspiré, pendant des années, que de longues jérémiades et une immense inaction sur les causes de laquelle nous reviendrons plus loin.

Pierre Laroque constatait par exemple en 1985:

« nos législations de l’invalidité aboutissent à des inégalités considérables entre les situations des handicapés suivant l’origine du handicap. La victime d’un accident imputable à un tiers pourra obtenir l’indemnisation totale du préjudice matériel et moral qu’elle subit par le jeu de la responsabilité de ce tiers ou par l’assurance qui couvre cette responsabilité. La victime d’un accident du travail recevra de la Sécurité sociale des prestations calculées forfaitairement et qui couvrent une large part des conséquences de l’invalidité. »

De longue date, l’inégalité causée par la sécurité sociale est une évidence connue des acteurs du système. Elle n’a appelé, toutefois, aucune réaction des acteurs du système, qui se contentent d’attendre les jurisprudences de principe de la Cour de Cassation, qui « dopent » régulièrement la doctrine de la faute inexcusable de l’employeur, jusqu’à en faire une obligation de résultat en matière de sécurité. Cette inaction a même débouché sur une décision (citée plus haut) du Conseil Constitutionnel en date du 18 juin 2010 qui, au terme d’un raisonnement alambiqué, tranche la question en affirmant que la logique des accidents du travail prévue par le Code de la Sécurité Sociale est conforme à la Constitution, mais :

« Considérant, en outre, qu’indépendamment de cette majoration, la victime ou, en cas de décès, ses ayants droit peuvent, devant la juridiction de sécurité sociale, demander à l’employeur la réparation de certains chefs de préjudice énumérés par l’article L. 452-3 du code de la sécurité sociale ; qu’en présence d’une faute inexcusable de l’employeur, les dispositions de ce texte ne sauraient toutefois, sans porter une atteinte disproportionnée au droit des victimes d’actes fautifs, faire obstacle à ce que ces mêmes personnes, devant les mêmes juridictions, puissent demander à l’employeur réparation de l’ensemble des dommages non couverts par le livre IV du code de la sécurité sociale ».

Brutalement, le Conseil Constitutionnel ouvre donc, en 2010, une brèche dans le dispositif protecteur des accidents du travail, puisqu’il permet aux victimes de demander réparation des préjudices non prévus par le Code de la Sécurité Sociale, ce qui constitue une façon très détournée d’annuler l’article L 452-3 du Code. Cette décision mériterait un long commentaire dans la mesure où le Conseil Constitutionnel a finalement jugé cet article du code conforme à la Constitution « sous la réserve énoncée » et dans la mesure où le Conseil a bien pris garde à ne pas remettre en cause les principes discriminatoires de la sécurité sociale. On peut se demander quelles préoccupations exactes animaient ce jour-là les Sages: préserver un système obsolète en rafistolant les plaies sans amputer le membre inutile, ou bien protéger la liberté du citoyen et du travailleur?

Toujours est-il que cette décision a permis d’améliorer partiellement la situation en obligeant les tribunaux de la sécurité sociale à trancher sur des points de dossier qu’ils refusaient d’examiner jusque-là, et qui contraignaient les victimes à renoncer à leurs droits ou à mener des procédures longues, coûteuses et risquées. On notera par exemple cet arrêt de la Cour de Cassation qui accorde, le 26 octobre 2011, à un salarié la possibilité de demander compensation de ses droits partiellement perdus à la retraite après un accident du travail où sa main fut amputée. Les attendus de la Cour en disent long sur la réalité de l’accident du travail en France:

M. X. « engagé par la société Adrien Targe en qualité d’aide cisailleur le 2 mai 2000 ; (…) iI a été victime le 30 mai 2004 d’un accident du travail, sa main gauche ayant été écrasée et ses blessures ayant nécessité l’amputation des doigts ; (…) par décision du 9 juin 2008, le tribunal des affaires de sécurité sociale a reconnu la faute inexcusable de l’employeur et, par décision du 30 septembre 2008, a fixé l’indemnisation de son préjudice personnel ; (…) M. X… a été licencié le 20 avril 2007 pour inaptitude et impossibilité de reclassement ; (…) il a alors saisi la juridiction prud’homale de diverses demandes au titre de la rupture en sollicitant notamment des dommages-intérêts en réparation de la perte de son emploi et de la perte de droits à la retraite ».

Dans ces cas difficiles, encore plus pour le salarié que pour l’employeur bien entendu, on mesure la sensibilité du dossier: un salarié (âgé de 46 ans) perd une main dans un accident du travail, son employeur le licencie trois ans plus tard. A 49 ans, l’intéressé doit attendre quinze ans avant de liquider ses droits à la retraite et sa reconversion professionnelle n’est guère facilitée par son handicap. Il entame alors un long combat pour récupérer les droits de toute une vie sacrifiés par la faute inexcusable d’un employeur.

Cet exemple parmi d’autres montre bien le problème structurel soulevé par la sécurité sociale aujourd’hui: inégalitaire, elle ne se réforme pas, et c’est le juge constitutionnel qui doit imposer une cote mal taillée pour sauver les meubles et éviter l’inconstitutionnalité de l’ensemble.

Pourquoi la sécurité sociale pénalise les salariés

La question des accidents du travail est emblématique des difficultés que la sécurité sociale française rencontre dès lors qu’il s’agit d’allier protection sociale et responsabilité individuelle. L’ensemble de l’édifice construit en 1898, et jamais remis en cause depuis cette date, repose en effet sur un principe simple : l’employeur « achète » une sorte de permis de recenser dans son entreprise des accidents du travail sans que sa responsabilité individuelle (nous ne parlons bien entendu pas ici de faute intentionnelle) ne puisse être mise en cause, et donc sans que le coût  correspondant à la mise en jeu de sa responsabilité n’ait à être provisionné.

Le plus étonnant est que les rédacteurs de l’ordonnance de 1945 n’aient pas songé à contester cette logique et se soient empressés de la valider. Ce petit geste de complaisance vis-à-vis d’un monde patronal pourtant très affaibli par la collaboration au moment de la Libération, ne peut trouver qu’une explication: cette logique de déresponsabilisation des acteurs sociaux convenait parfaitement aux « inventeurs » de la sécurité sociale et a servi de modèle à l’ensemble de l’édifice qu’il avaient la prétention de construire.

Cette extension du principe d’irresponsabilité en 1945 ne manque pas d’étonner si l’on songe que la branche accidents du travail avait au fond de bonnes raisons de passer à l’as les questions de responsabilité.

D’abord, rappelons-le, en 1898, la notion de réparation des dommages corporels est très éloignée de la sophistication du droit actuel, même si elle existe. Le législateur prend soin à l’époque de le mentionner en creux en posant la règle du renoncement à toute forme de demande de réparation vis-à-vis de l’employeur en dehors des rentes qu’il lui verse. Il n’en reste pas moins que l’inégalité introduite par la loi de 1898 saute moins aux yeux qu’aujourd’hui, même si, nous en sommes bien d’accord, l’ensemble de la loi vise à contenir le coût des réparations plutôt qu’à mettre en place une politique juste de lutte contre les accidents du travail.

Ensuite, les esprits chagrins pourraient trouver une raison objective, à défaut d’être morale, pour expliquer l’édifice déresponsabilisant de 1898: le système des accidents du travail n’est financé que par les employeurs. Cet unilatéralisme est évidemment à double tranchant. D’une part, il serait choquant de demander aux salariés de payer pour indemniser les accidents dont ils sont victimes et l’on comprend intuitivement pourquoi seuls les employeurs sont sollicités dans le financement du régime. D’autre part, qu’on le veuille ou non, l’argent crée des droits et seuls ceux qui financent le système ont véritablement droit au chapitre.

Dans le cas des accidents du travail, le droit au chapitre obéit à des règles encore plus complexes et subtiles. Car si la branche des accidents du travail est d’abord une branche patronale (même si, facialement, les organisations de salariés y sont présentes), c’est aussi et avant tout une branche de l’industrie et du bâtiment. Ce dernier secteur est le plus gros producteur d’accidents du travail en France. Il ne peut évidemment être absent des décisions et il exerce même un contrôle étroit sur les décisions qui s’y prennent. Cette situation se comprend aisément. Elle rappelle toutefois que l’objet du dispositif de sécurité sociale ne consiste certainement pas à mettre en place une grande oeuvre de solidarité aveuglément au service du salarié, mais à gérer au mieux des intérêts de toutes les parties (ou presque) le coût de la violence ou de la peine au travail.

La sécurité sociale, amortisseur du coût du travail

Les économistes ont une tradition bien ancrée. Ils adorent parler de l’ « effet retard » des crises en France. Ce fut le cas en 1929, où les économistes officiels aiment à dire que la France ne fut effectivement touchée qu’en 1932. Ce fut le cas en 2008, où les stigmates de la grande crise que nous avons commencé à traverser cette année-là n’ont produit leurs effets sociaux qu’en 2009, voire en 2010.

Dans la pratique, la presse subventionnée adore répéter que les « amortisseurs sociaux » ont permis aux Français de ne percevoir la crise que tardivement. Cette notion d’amortisseur social est au coeur du projet de la sécurité sociale: celle-ci ressemble à une sorte de prévoyance collective qui permet d’adoucir la difficulté des jours quand la conjoncture se retourne. On retrouve ici la fonction du grenier à blé dans l’organisation agricole: pour équilibrer les mauvaises années, la communauté villageoise met en place des systèmes d’épargne collective qui permettent de limiter l’effet des disettes et des mauvaises saisons. La sécurité sociale ressemble fortement à une résurgence moderne, une sorte d’atavisme, de ces réflexes sages emprunts à la France des villages agricoles.

Car la sécurité sociale est au fond très éloignée de cette logique d’émancipation des masses laborieuses qui nous est présentée par les idéologues de gauche. Le cas des accidents du travail le montre: elle sert d’abord à limiter les coûts des réparations en accordant aux victimes des compensations suffisantes pour leur assurer une subsistance, et en leur interdisant de demander plus. Les adeptes de la sécurité sociale peuvent se féliciter que le Conseil Constitutionnel ait protégé leurs intérêts en 2010 en validant contre tout bon sens les dispositions du Code de la Sécurité Sociale, et en se contentant d’ouvrir les vannes au minimum. Une seule chose est pourtant certaine: l’ensemble de la logique des accidents du travail concède une intervention sociale de l’employeur en 1898, de la communauté en 1945, en échange d’un renoncement du salarié à faire valoir ses droits à réparation.

Cette logique de « grand arrangement » entre les droits constitutionnels des salariés et les nécessités économiques telles qu’elles sont ressenties par les employeurs, les syndicats de salariés et l’Etat, sont au coeur de la doctrine et de la gouvernance de la sécurité sociale. Celle-ci vise au fond à introduire dans la société française une sorte de pacte où chacun, par des logiques de guichet, de prestations, de contreparties, a intérêt à préserver le système plutôt qu’à le réformer. Le salarié n’a guère envie de combattre le système de retraite parce qu’il espère bien un jour en bénéficier. L’employeur ne dit pas forcément non à une hausse de cotisations, si elle lui garantit un droit sans fin à produire de l’accident du travail, de la maladie professionnelle, de l’absentéisme, de la précarité, etc.

Les esprits malicieux se souviennent qu’en 1923, une commission parlementaire dirigée par le député Grinda avait étudié la question d’une extension du système de sécurité sociale mosello-alsacien au reste du territoire français. L’un des arguments avancés à cette époque n’était autre que celui-là: la sécurité sociale permet de développer un grand équilibre entre salariés et employeurs où la lutte des classes n’a plus sa place. L’interaction des acteurs rendue possible par la convergence d’intérêt autour d’un système commun d’indemnisation permet de réconcilier le capital et le travail.

Les syndicats français, qui sont « accros » à un système grâce auquel ils occupent des mandats et des sièges dans des conseils d’administration, prennent bien garde à ne jamais évoquer que les avantages de ce dispositif sans dévoiler ses vices cachés. Que la sécurité sociale, pour préserver le « système », pénalise régulièrement l’intérêt des salariés, ne doit pas être dit et doit même être contesté avec virulence. Il faut tout faire pour que la fiction d’une sécurité sociale faite pour les salariés vive.

Incontestablement, ce système a permis, jusque dans les années 70, de garantir une cohésion sociale et de mieux partager le bien-être de la reconstruction. Depuis la crise de 1974, ces bienfaits se vérifient-ils encore? Les salariés sont-ils aussi gagnants qu’on ne le dit?

Et surtout la sécurité sociale freine-t-elle les adaptations nécessaires de la société française au monde nouveau? La convergence globale d’intérêt pour maintenir l’existant n’empêche-t-elle pas effectivement les réformes indispensables à notre compétitivité dans un monde devenu ultra-concurrentiel?

Poser la question, c’est bien entendu y répondre déjà.

Les racines vichystes de la sécurité sociale

C’est un lieu commun d’affirmer que le Conseil National de la Résistance a sorti la France de l’obscurantisme social en inventant la sécurité sociale, et c’est peut-être le lieu commun le plus répandu aujourd’hui sur l’oeuvre du Conseil. Dans l’historiographie courante, cette idée est assénée sans relâche au point qu’elle s’impose comme une évidence indiscutable, volontiers nourrie par un acteur du système comme Pierre Laroque fortement médiatisé et sollicité après 1945 sur cette question.

Cette assertion a permis de construire un « storytelling » (comme on dit aujourd’hui) empli de sous-entendus extrêmement pratiques et très bien rentabilisés par les idéologues de la sécurité sociale. J’en veux pour exemple l’interview de Jean-Luc Mélenchon dans le film de Gilles Perret Les Jours Heureux où le spectateur assiste à un véritable feu d’artifice d’images complètement fabriquées sur la Libération.

« Les Jours Heureux », Jean-Luc Mélenchon et le CNR par LesJoursHeureux

Pour Mélenchon, les conquêtes du Conseil National de la Résistance sont d’essence révolutionnaires, réalisées « les armes à la main » face aux privilégiés, aux possédants, aux intérêts particuliers. Lorsque le Conseil National de la Résistance impose la sécurité sociale, il arrache donc aux suppôts de Vichy des gains obtenus par une Révolution menée dans la clandestinité au péril de nombreuses vies. L’exercice est habile: il permet de graver dans le marbre des risques (tout à fait réels) pris par les résistants les décisions politiques plus ou moins imposées en 1945 sur la base d’un programme que très peu de Français (et de résistants) avaient effectivement lu. Mais dans la geste qui est ainsi fabriquée, il devient évident et indiscutable que les jeunes Français qui recoururent aux armes pour libérer le territoire national ne combattaient pas (ou pas seulement) l’occupant allemand, mais plutôt défendaient l’idéal social qui fut défini par quelques idéologues et quelques technocrates chargés de préparer l’après-guerre et qu’une importante fraction des forces politiques d’aujourd’hui veut immortaliser.

On voit bien comment cette narration construite après-coup permet de « sanctuariser » la sécurité sociale. D’abord, personne ne peut admettre que de jeunes Français aient donné en vain leur sang pour une aussi grande conquête que la sécurité sociale. Comment, dès lors, pourrait-on remettre en cause les fondements de la protection sociale telle qu’elle fut conçue en 1945, sauf à vouloir que ces jeunes gens partis dans le maquis et tombés au champ d’honneur soient morts pour rien?

Ensuite, l’invocation de la résistance « les armes à la main » permet d’inférer quelques beaux sophismes qui écartent tout débat possible. C’est ce qu’on appelle couramment un point Godwin: le débat sur la sécurité sociale et ses bienfaits ou ses inconvénients est d’emblée préempté par un soupçon qui s’impose naturellement à tous. D’un côté, ceux qui défendent la sécurité sociale sont forcément du côté des résistants. De l’autre, ceux qui la combattent ou souhaitent en réexaminer les fondements sont des collaborateurs en puissance, des admirateurs cachés d’Adolf Hitler. Même si l’assertion n’est pas clairement amenée ou prononcée, elle rôde: s’interroger sur la sécurité sociale, c’est un premier pas vers l’apologie d’Auschwitz, vers l’antisémitisme ou vers l’éloge de la race supérieure – voire pire, une main qui saisit un stylo pour rédiger en français une lettre de dénonciation anonyme qu’on enverra à la Kommandantur.

Ce soupçon fondateur a permis d’évacuer, en France, depuis soixante-dix ans, tout débat sérieux sur le sujet, ou alors a permis de décrédibiliser tous ceux qui ont voulu le tenir avant même qu’ils n’aient ouvert la bouche. L’efficacité du point Godwin se dément rarement lorsqu’elle est préparée avec autant de soin. Je reprendrai ici les propos tenus par Pierre Laroque (sur le passage en cabinet ministériel sous Vichy de qui nous reviendrons), rédacteur de l’ordonnance de 1945 sur la sécurité sociale, dans une allocution prononcée en 1985 pour commémorer le quarantième anniversaire de l’événement, et qui me paraissent bien illustrer la façon biaisée dont le débat a été étouffé:

« Le hasard a fait que, alors que je rentrais à Paris à la fin du mois d’août 1944 sous l’uniforme des Forces Françaises Libres, le Ministre du Travail (…) qui se trouvait être un de mes collègues et amis du Conseil d’Etat, m’a demandé de prendre la charge de la Direction Générale des Assurances Sociales. Je lui ai répondu que j’étais engagé pour la durée de la guerre, par conséquent je n’étais pas disponible pour le moment, à moins que l’armée accepte de me démobiliser. Mais qu’en tout cas, si je m’intéressais depuis fort longtemps au problème d’assurances sociales, je n’entendais pas assumer la gestion courante de l’Institution. Je ne pouvais accepter que s’il s’agissait d’élaborer un plan de Sécurité Sociale pour la France. Le Ministre m’a dit que c’était bien ainsi qu’il concevait la chose. » 

Si ces propos ont le mérite de montrer clairement que l’invention de la Sécurité Sociale fut d’abord le fait d’une collusion entre nobles d’Etat qui se connaissaient avant la guerre et avaient peu de choses à voir avec le maquisard tombé au champ d’honneur, ils permettent de clore le débat sur le bien-fondé de la sécurité sociale. Une rencontre au hasard des rues entre un soldat conseiller d’Etat et un ministre conseiller d’Etat décide du destin de la France au moment de la libération de Paris. Pour la France de 2015, cet héritage-là est difficile à discuter sauf à passer pour un partisan de Vichy.

On notera toutefois avec intérêt que les contemporains de Laroque et Parodi avaient un point de vue très différent sur la question. L’opacité dans laquelle la sécurité sociale est née souleva de nombreuses critiques, contre lesquelles le successeur d’Alexandre Parodi au ministère du Travail, Ambroise Croizat, ancien secrétaire de la fédération de la métallurgie de la CGT, s’éleva en 1946:

« Ce qui est en cause, dans l’ensemble des textes qui sont intervenus pour définir le plan français de sécurité sociale, c’est une ordonnance du 4 octobre 1945, prise par le gouvernement du général de Gaulle et qui porte la signature de ministres appartenant à tous les partis et dont certains appartiennent au Gouvernement actuel. Cette ordonnance a fait l’objet d’un ample débat au cours de deux séances entières de l’Assemblée consultative provisoire, au mois de juillet 1945. Il faut donc, tout de suite, faire justice de cette allégation, trop souvent exprimée, d’après laquelle l’organisation de la sécurité sociale aurait été le fruit d’une réforme hâtive, conçue par l’administration dans le silence du cabinet et sur laquelle l’opinion n’aurait pu se prononcer. »

L’ironie de l’histoire veut que cette réforme « conçue par l’administration dans le silence du cabinet » soit aujourd’hui farouchement défendue par ceux qui, encore et toujours, se félicitent plus ou moins secrètement d’un gouvernement technocratique omnipotent en France. C’est à se demander si la sécurité sociale de 1945 n’a pas marqué le début d’une logique politique où les réformes de structure étaient le fait d’une caste de fonctionnaires aspirant au contrôle de la Nation.

La sécurité sociale avant Vichy ou le modèle girondin

Quand on « gratte » la vérité officielle, toutefois, on s’aperçoit rapidement qu’il existe un fossé colossal entre les images d’Epinal qui s’échangent sur l’invention de la sécurité sociale et la réalité de la question sociale en France en 1945. Il faut d’ailleurs reconnaître à Pierre Laroque le mérite d’avoir abondamment rappelé que la sécurité sociale ne fut pas inventée ex nihilo, et qu’une bonne partie des problèmes pour lesquels elle fait l’objet d’un tir de barrage aujourd’hui avait été réglée dès les années 30.

On relira ici avec intérêt sa contribution à la Revue Française des Affaires Sociales (juillet-septembre 1985), où il écrit notamment:

« Certes, depuis longtemps, divers aspects du problème avaient été abordés et plus ou moins complètement résolus, par la prévoyance libre à travers les caisses d’épargne et surtout la mutualité, par le jeu de la responsabilité patronale en matière d’accident du travail et de maladie professionnelle, enfin et surtout par les multiples régimes d’assurances sociales qui avaient été institués pour certaines catégories de salariés, d’abord, pour l’ensemble des travailleurs salariés aux revenus modestes depuis 1930. »

Cette réalité est généralement passée sous silence ou minimisée par l’historiographie officielle en matière de sécurité sociale. Pourtant, au terme d’un débat long et compliqué qui agita les forces politiques de l’époque, il est un fait que la France s’était dotée, par la loi du 30 avril 1930 (qui modifiait une première loi de 1928), d’un régime d’assurance maladie et vieillesse obligatoires pour tous les salariés dont la rémunération annuelle ne dépassait pas 15.000 francs. Pour les autres salariés, ceux qui percevaient une rémunération supérieure au plafond de 15.000 francs, chaque profession était libre de s’organiser pour mettre en place une prévoyance collective, sachant que des mécanismes d’épargne individuelle permettaient d’assurer à chacun son propre risque.

L’article 3 de la loi de 1930 prévoit:

« L’affiliation s’effectue obligatoirement et sous les sanctions prévues à l’article 64, à la diligence de l’employeur, dans le délai de la huitaine qui suit l’embauchage de tout salarié non encore immatriculé et rentrant dans les conditions du présent article. Elle est opérée dans le département du lieu de l’établissement dont dépend le salarié par les soins du service départemental ou exceptionnellement interdépartemental des assurances sociales qui immatricule l’assuré et lui délivre une carte individuelle d’assurances sociales. »

La France de 1930 avait posé les bases d’un modèle qui ressemble déjà curieusement à celui de 1945, avec une affiliation déclenchée par le recrutement dont l’employeur porte la responsabilité sous peine de sanction. Cette affiliation est effectuée auprès de la caisse territorialement compétente. On retrouve déjà posé le principe d’une organisation géographique et non professionnelle de la sécurité sociale, qui sera au coeur de l’ordonnance de 1945.

Concernant le régime obligatoire, l’article 5 de la loi précise en outre:

« Les ressources des assurances sociales sont constituées, en dehors des contributions de l’Etat, par des versements pour moitié à la charge de l’assuré et retenus lors de sa paye au moins une fois par mois, et pour moitié à la charge de l’employeur. »

Les grandes caractéristiques de notre régime général actuel figurent donc déjà dans la loi de 1930: financement par l’Etat (sous forme de contributions), par les salariés et par l’employeur. Cette logique dérivée du système bismarckien conserve son originalité « française »: elle ne concerne que les populations les plus défavorisées et fait donc oeuvre de solidarité. Elle est une garantie minimum. Il ne faudrait toutefois pas imaginer que l’intervention de ce régime obligatoire soit marginale. Selon une étude de 1944, les ressources qui lui sont consacrées représentent 30% de la masse salariale versée aux bénéficiaires.

Les autres populations sont libres de souscrire aux contrats qui leur conviennent le mieux, qu’il s’agisse d’un contrat collectif, c’est-à-dire souscrit pour l’ensemble d’une entreprise ou d’une branche professionnelle, ou d’un contrat individuel. Dès cette époque, plusieurs professions organisent des systèmes de protection sociale qui leur sont propres: les mineurs, par exemple, qui sont environ 200.000 en 1930, mais aussi les cheminots, les fonctionnaires, les gaziers et les électriciens… toutes ces populations se battront ultérieurement pour conserver leur régime spécifique hors de la sécurité sociale prétendument universelle inventée en 1945.

Dans le tableau qui peut être dressé de la protection sociale en 1944, il est en tout cas faux de prétendre que le Conseil National de la Résistance invente un modèle destiné à protéger les plus pauvres contre les intérêts des privilégiés. Cette légende forgée à gauche et véhiculée avec un lyrisme larmoyant par des Mélenchon et autres idéologues ne colle pas à la réalité. La question du prolétariat est réglée en France dès 1930, et s’il reste des « trous dans la raquette » pour les plus pauvres, la Sécurité Sociale de 1945 ne parviendra guère à faire mieux que le législateur de 1930.

Les esprits malicieux noteront d’ailleurs que l’instigateur du système inventé en 1928 et peaufiné en 1930 fut le ministre du Travail du gouvernement Tardieu: Pierre Laval. C’est Laval qui pilote la mise en place d’un régime obligatoire dont il retrouvera les problématiques quelques années plus tard lorsqu’il deviendra la cheville ouvrière de la collaboration à Vichy. Dans le système de Laval, ce sont les classes moyennes qui sont plutôt les « oubliées », et c’est aux classes moyennes que le Conseil National de la Résistance s’adressera en priorité en créant une sécurité sociale obligatoire pour tous les salariés.

La question de la retraite par capitalisation

Un aspect méconnu de la protection sociale avant 1940 concerne les techniques de gestion de la retraite. Le régime qui se met en place en 1930 fonctionne sur les principes exposés dans les articles 13 et 14 de la loi:

« L’assurance-vieillesse garantit une pension de retraite au salarié qui a atteint l’âge de soixante ans. »

« Les versements sont capitalisés à un compte individuel d’assurance à capital aliéné ou réservé au gré de l’assuré ».

L’objet de cette étude ne porte pas sur les détails actuariels du régime de l’époque, dont il est intéressant de noter la clarté avec laquelle la loi définit les règles du jeu. Le souci de simplicité du législateur en 1930 tranche curieusement avec la complexité du législateur contemporain, même lorsqu’il s’agit de la sécurité sociale, pour le fonctionnement de laquelle il fallait pourtant « éduquer » le bénéficiaire.

Il nous était toutefois impossible de ne pas relever succinctement la question de l’âge de la retraite. Le système de 1930 ouvre des droits à 60 ans et apparaît curieusement comme beaucoup plus favorable que le système… de 1945. Même si les rédacteurs des ordonnances de 45 évitèrent soigneusement de s’attaquer frontalement à l’âge de la retraite, ils mirent toutefois en place un système complexe de bonification pour chaque année travaillée entre 60 et 65 ans, de telle sorte que l’incitation à rester au travail jusqu’à 65 ans fut très forte. Nous reviendrons un peu plus loin sur ce flou artistique concernant la question cruciale de l’âge de la retraite. En tout cas, ce point rarement relevé et subtilement passé sous silence par Pierre Laroque dans ses écrits postérieurs à 1945 souligne bien la fragilité du dogme de l’optimum social acquis grâce à l’ordonnance de 1945 et à ses textes d’application. Sur la seule question des retraites, il est  pourtant évident que le système bâti en 1945 ne fut pas plus favorable techniquement que le système inventé en 1930.

Cela ne signifie pas que le système de 1928-1930, hors circonstances exceptionnelles d’une guerre et d’une occupation ruineuses pour l’économie, eût pu survivre longtemps. Mais il constitue un coin majeur dans la doctrine selon laquelle la sécurité sociale a amélioré la condition des bénéficiaires. En réalité, là aussi nous y reviendrons, le système concocté par les conseillers d’Etat Parodi et Laroque était à de nombreux égards moins favorable que les régimes existants et c’est pour cette raison qu’en 1945 les régimes spéciaux seront confirmés: ceux qui étaient déjà couverts par un système de protection sociale ne voulaient pas dégrader leurs avantages acquis avant 1945.

L’un des autres intérêts du système de 1930 (initié, pour être précis, par la loi de 1910 sur les retraites ouvrières et paysannes, la fameuse loi ROP) porte sur la liberté de l’assuré face à sa retraite. L’affiliation et la cotisation sont obligatoires, celle-ci est précomptée par l’employeur, mais le compte de capitalisation est individuel et la gestion est réservée « au gré de l’assuré ». Le salarié disposait donc d’une grande liberté dans l’organisation de sa retraite et il en contrôlait le déroulement.

Cette formule avait l’avantage de le responsabiliser, dans la mesure où il utilisait durant sa retraite le capital épargné sur son compte individuel. Il est amusant de noter qu’à cette époque, c’est le patronat qui est le plus hostile à la capitalisation (au nom des sempiternelles charges que la protection sociale fait peser sur le coût du travail), et ce sont les partis de gauche qui la défendent. Léon Bourgeois, par exemple, l’une des gloires du radical socialisme sous la IIIè République, s’en fera l’ardent défenseur en 1910.

La clé de voûte du dispositif inventé en 1930 repose au fond (en retraite comme en santé, d’ailleurs) sur ce qu’on appellerait aujourd’hui l’affinitaire: en dehors du régime général dont les fonds sont confiés à la caisse des dépôts et consignations, chacun choisit son régime, sa gestion, là où son compte est géré. Dans la pratique, ce sont les mutuelles et les compagnies d’assurance qui assurent la gestion des régimes selon des principes de libre concurrence qui ressemblent aux règles de la complémentaire santé actuelle. C’est un pilier majeur de la réaction française face à la protection sociale: il ne faut pas rentrer dans un système de gestion collective où les choix individuels seraient supprimés. Il faut préserver le libre choix des bénéficiaires.

Dans le domaine de la retraite, le développement de la capitalisation a toutefois posé un problème critique avec la guerre. Il a permis d’accumuler d’importantes réserves financières dans un temps de disette et de pénurie. Il n’en fallait pas plus pour stimuler les envies.

Comment Vichy a mis en place la retraite par répartition

Entre la crise de 1929 et l’effondrement de 1940, la protection sociale a connu, en France, un essor chahuté par les circonstances. Comme le remarque utilement Philippe-Jean Hesse, les mouvements de population induits par la défaite et les destructions matérielles dues à la guerre déstabilisent en profondeur la logique et l’organisation de la protection sociale. Les recettes sont pénalisées par les mouvements de main-d’oeuvre dus à l’occupation. Les réfugiés, les exilés, les déplacés brouillent les cartes de l’organisation mise en place avant la guerre. Le personnel médical est fréquemment détourné de ses tâches par l’occupant.

Vichy hérite d’un système rendu déliquescent par les malheurs du temps, et doit répondre au désarroi de la population. Celui-ci est accru par l’explosion du chômage en 1940. Il devient urgent de limiter l’accès au marché du travail. L’instauration d’une retraite immédiate apparaît alors comme un moyen commode de « faire partir » les plus âgés pour faciliter l’emploi des plus jeunes.

Comme l’indique Mickaël Ciccotelli, ces circonstances poussèrent Vichy à faire le choix qui a constitué le système de retraite contemporain: celui de la retraite par répartition à la place de la capitalisation. L’idée était de permettre un départ à la retraite immédiat pour 1,5 millions de travailleurs, dont un tiers à peine a cotisé au système de retraites ouvrières et paysannes. Près d’un million de Français vont, grâce à Vichy, bénéficier d’une rente viagère mensuelle sans avoir jamais cotisé pour y parvenir.

Ce petit cadeau explique pour partie et rétrospectivement la popularité relative du régime de Vichy en France. Il fut financé de façon très simple: en piochant dans les réserves financières accumulées par la capitalisation. La décision fut prise rapidement, dès l’instauration de l’Etat français, et fut concrétisée par la loi du 14 mars 1941 instaurant l’allocation du vieux travailleur salarié (l’AVTS), ferment de la Caisse Nationale d’Assurance Vieillesse des Travailleurs Salariés (CNAVTS) encore en fonction aujourd’hui sous l’acronyme CNAV, ce qui souligne, une fois de plus le lien direct entre Vichy et la sécurité sociale d’aujourd’hui.

Dans son article 1, la loi pose un principe simple:

« Il est accordé une allocation aux travailleurs français sans ressources suffisantes, âgés de soixante cinq ans ou plus »

On trouve ici la solution au flou sur l’âge de départ à la retraite. Fixé à 60 ans pour l’ouverture des droits en 1930, Vichy le relève autoritairement à 65 ans, sauf pour certaines professions où la liquidation est maintenue à 60 ans sous condition de cotisation. Cette décision s’explique en partie pour des considérations financières. Les réserves de capitalisation, vite érodées par l’inflation, ne suffisent pas à financer durablement un régime qui profitent à un million de salariés qui n’ont jamais cotisé.

Initialement, René Belin, le secrétaire d’Etat au Travail qui prépare la loi, escomptait pouvoir tenir 7 ans grâce à son « hold-up » sur les réserves financières. Dans la pratique, les réserves sont quasiment épuisées dès 1944, et le gouvernement provisoire, qui reprend en main le système cette année-là, impose une cotisation de 4% sur les entreprises pour combler le déficit. Contrairement aux idées reçues, la répartition à ses débuts n’est donc pas un régime financièrement équilibré, et il n’existe aucune rupture entre Vichy et le gouvernement provisoire dans la gestion du système. Les uns assurent sans état d’âme la pérennité financière d’un système inventé par les autres. Une fois de plus, la théorie des conquêtes arrachées les armes à la main s’effondre: le Conseil National de la Résistance a sagement géré un édifice bâti par Vichy et s’est bien gardé d’en modifier l’équilibre général.

Les puristes noteront avec délectation l’article 9 de la même loi:

« Les retraites et pensions de vieillesse des assurances sociales sont constituées sous le régime de la répartition. »

L’origine vichyste de la répartition est contenue noir sur blanc dans ces lignes. Celles-ci n’invalident pas la technique de gestion par répartition, mais il faut arrêter une bonne fois pour toutes d’inventer de toutes pièces le mythe d’une sécurité sociale et d’une retraite par répartition forgée en 1945 par une Résistance ennemie des méchants capitalistes qui régnaient sous Vichy. Il est beaucoup simple d’avouer que des pans entiers de notre sécurité sociale sont un héritage direct d’un régime collaborationniste et, qu’au fond, le Conseil National de la Résistance a simplement assuré le marketing et la récupération politique d’un système qu’il fallait sauvegarder à la Libération.

La sécurité sociale, une idée vichyste

Nous avons jusqu’ici seulement effleuré le rôle des acteurs qui ont « écrit » le dispositif de sécurité sociale mis en oeuvre sous une forme élargie en 1945. Pourtant un détour par les circonstances individuelles est indispensable pour comprendre ce qui s’est joué et passé entre 1940 et 1945 dans la protection sociale en France.

Lorsque Pétain reçoit les pleins pouvoirs, il s’entoure d’une équipe résolue à mener une « Révolution nationale » dont l’objectif affiché est le redressement du pays après une décennie de déclin contre lesquelles les élites qui tenaient le pays n’ont guère lutté. Il choisit un syndicaliste pour tenir le ministère du Travail: René Belin, l’un des dirigeants de l’aile de la CGT qui a refusé, en 1922, d’entrer dans l’aventure communiste, la CGT-U, disparue depuis lors (et dont FO constituera une forme de résurgence en 1947). Belin est farouchement anti-communiste, mais il porte une « vision » sociale qui correspond bien aux ambitions du maréchal auto-proclamé « bouclier » des Français.

Belin restera au service de Vichy pendant presque deux ans. Il devient ministre le 14 juillet 1940 et quitte le cabinet le 18 avril 1942, jour où Pierre Laval devient chef du gouvernement pour mener une politique ouverte de collaboration. Entre-temps, il aura signé le statut des Juifs, rédigé la Charte du Travail qui instaure les corporations et instauré le 1er mai comme jour chômé et payé, à la fois Fête du Travail et célébration de la Saint-Philippe Pétain. L’engagement politique de Belin sous Vichy n’a donc rien à voir avec un simple concours technique comme François Mitterrand a pu l’invoquer pour son propre parcours. C’est une véritable affiliation idéologique à un régime qui fonde une discrimination raciale et une restructuration de la société française autour d’une logique propre à l’Ancien Régime.

Dans le même temps, René Belin s’appuie sur des personnalités dont les noms illustrent avec la plus grande des évidences l’ambiguïté et la complexité de cette période. Dans son cabinet, il recrute un certain Pierre Laroque, conseiller d’Etat, qui participe à la rédaction de la loi du 16 août 1940 sur la réorganisation économique. La cruelle ironie de l’histoire veut que cette loi crée des comités d’organisation par secteurs professionnels qui seront chargés, en 1942, de fournir de la main-d’oeuvre à l’occupant. Belin et Laroque s’arrangeront après la guerre pour occulter la participation du dernier au cabinet du premier. Là encore, le mensonge par omission permettra d’accréditer le mythe d’une sécurité sociale conquise les armes à la main en 1945 alors que Vichy en porte la véritable paternité.

Au cabinet de René Belin, Laroque croise un autre personnage qu’il retrouvera au détour d’un trottoir en août 1944: Alexandre Parodi, conseiller d’Etat comme lui. Jusqu’à l’automne 1940, Parodi est directeur du Travail au secrétariat d’Etat de René Belin. La mention de ces circonstances n’est pas neutre: ceux qui « inventent » la sécurité sociale en 1945 sont à la manoeuvre sous Vichy, durant les premiers mois du régime, dans le domaine des assurances sociales.

Le trio Belin-Laroque-Parodi ne perd pas de temps et rédige un projet de « réforme des législations sur les Assurances sociales, les Allocations familiales et les congés payés » présenté par René Belin le 1er septembre 1940. De ce projet ne sortira effectivement que l’allocation du vieux travailleur salarié, mais il comporte deux dispositions qui ne manquent pas d’intéresser.

Premièrement, le rapport Belin propose que soient « affiliés obligatoirement aux Assurances sociales, les personnes de l’un ou l’autre sexe, salariés ou assimilés, travaillant à quelque titre et en quelque lieu que ce soit pour un ou plusieurs employeurs, quelles que soient la forme et la nature du contrat qui les lie et quel que soit le montant de la rémunération ou gain annuel ». Le principe de l’affiliation universelle est donc posé dès l’été 1940. Il devra attendre 1945 pour se réaliser officiellement, même si la loi du 6 janvier 1942 prévoit l’affiliation de tous les ouvriers sans plafond de rémunération. Incontestablement, la politique de protection sociale de Vichy est dictée par une intention d’universalité qui se retrouvera dans sa version « pure » et théorique dans l’ordonnance de 1945.

D’autre part, le rapport Belin propose une cotisation unique et un système de caisse unique pour l’ensemble des branches existantes dans la protection sociale collective: maladie, vieillesse, accident du travail, congés payés, famille. Là encore, les principes de 1945 sont posés dès l’été 1940, et ce n’est évidemment pas un hasard si l’on trouve dans l’entourage de Belin au moment où ce projet est rédigé ceux qui initieront la sécurité sociale de 1945.

L’histoire a voulu que ce dernier aspect du projet de 1940 ne se réalise pas pour deux raisons circonstancielles.

D’un côté, il n’existait pas au sein du régime de Vichy, une unanimité sur le principe même d’une sécurité sociale confiée à la Nation, avec une affiliation obligatoire et une organisation centralisée. Comme le remarquent Hesse et Le Crom, le ministre des Finances Bouthillier (maire de Saint-Martin-de-Ré de 1958 à 1972, pour ceux qui imagineraient que les ministres de Pétain aient tous été « écartés » après la guerre) manifeste une opposition idéologique au projet:

« C’eût été organiser une immense bureaucratie autonome destinée à acheminer la société française vers le régime collectiviste […]. Le prélèvement unique sur le salaire devenait un impôt impersonnel. Le caractère le plus important de l’institution, son caractère éducatif disparaissait. »

On remarquera au passage que la préoccupation du « caractère éducatif », c’est-à-dire de la responsabilité personnelle, a parcouru l’ensemble du débat sur la sécurité sociale dès son origine et s’est situé au coeur des préoccupations tant de ses adversaires que de ses partisans, de façon constante entre 1940 et 1945. La création d’un grand système bureaucratique paraissait le principal ennemi de la responsabilisation des bénéficiaires… et l’argument, on le verra ultérieurement, porte encore aujourd’hui.

Surtout, le projet de caisse unique heurtait de front les intérêts des acteurs du système d’assurances sociales, qui voyaient brutalement leurs pouvoirs et leur activité transférés au profit d’un édifice étatique gigantesque. Pour le régime de Vichy, affronter ces groupes d’intérêts constituait un dangereux front à ouvrir avec la société française. Durant tout l’automne 1940, le Comité général d’entente de la Mutualité et des caisses d’assurances sociales (dont on pourrait trouver dans l’UNOCAM actuelle une forme de survivance), la Fédération Nationale de la Mutualité Française, certains adhérents de la CGTU, la Fédération nationale catholique, mais aussi la Caisse des Dépôts et Consignations, s’opposent à ce projet d’une caisse unique regroupant tous les risques.

Cette opposition interne ne fut pas la seule à avoir raison du projet d’unification des assurances sociales avancé par René Belin en 1940. Le dévoilement progressif de la véritable nature du régime vichyste a également éloigné de lui ceux qui désiraient réaliser la sécurité sociale. Alexandre Parodi dut retourner au Conseil d’Etat au vu de ses désaccords avec l’orientation politique du régime. Pierre Laroque quitte le cabinet Belin en décembre 1940, deux mois après le statut des Juifs dont il est une victime. Il entre dans la Résistance à ce moment-là.

Ces parcours illustrent, au passage, l’ambiguïté et la complexité du positionnement des élites françaises durant les premiers mois de la Révolution Nationale. Dans la pratique, fin 1940, Pétain a levé le voile et la tentation d’une « réforme sociale » s’est évanouie. Elle se limitera à la mise en place d’un système de retraite par répartition, ce qui n’est pas rien.

La réalisation de la sécurité sociale en 1945

Au regard de cette histoire, l’apport du Conseil National de la Résistance paraît donc à la fois beaucoup plus maigre qu’on ne l’imagine, et surtout beaucoup plus inscrit dans une continuité que dans une rupture avec les projets concoctés par Vichy. Non seulement les acteurs des principales réformes de l’Etat français reviennent aux manettes dès 1944, mais ils reprennent intégralement les conclusions qu’ils avaient écrites à l’été 1940.

Ainsi, la mise en place d’un système aux ambitions universelles et à l’organisation unifiée, qui est l’objet des ordonnances de 1945, ne constitue guère une nouveauté. Le fait que ce projet ait des antécédents vichyssois aidera d’ailleurs à sa rapide mise en place.

Comme le fit remarquer Pierre Laroque:

« C’est presque un tour de force que l’on ait réussi en un délai de quelques mois à mettre sur pied les institutions chargées d’appliquer toute cette législation. Les premières ordonnances ont été publiées en octobre 1945. Le 1er juillet 1946 toutes les caisses entraient en fonctionnement. A titre de comparaison, le plan Beveridge en Angleterre, avait été publié en 1942, la législation britannique sur l’assurance nationale et sur le Service National de Santé date de 1946 et n’est entrée en application qu’en 1948. Nous avons fait en quelques mois mieux et plus que n’avaient fait les Anglais en presque sept ans. »

Pierre Laroque oublie de préciser que la mise sur pied de caisses locales avait été assurée par Vichy dès 1941, et que l’essentiel du dispositif était déjà élaboré. Ce degré de préparation, habilement oublié, explique évidemment la grande rapidité avec laquelle la France a pu mettre en oeuvre « sa » sécurité sociale. Au passage, on relève comment Pierre Laroque lui-même a totalement occulté l’apport de Vichy au système confirmé et élargi par les ordonnances de 1945.

Est-ce à dire que le Conseil National de la Résistance ait seulement plagié Vichy sans rien n’y apporter?

Non, bien entendu, et l’on doit aux ordonnances de 1945 trois principes qui feront date, et qui seront d’ailleurs tous battus en brèche, nous allons le voir, dans les deux années qui vont suivre les ordonnances.

Premier apport: la « nationalisation » de la protection sociale, c’est-à-dire le principe général d’une affiliation obligatoire. Autrement dit, le système « affinitaire » est promis à la disparition, et l’idée qui prend le pouvoir est celle d’une sécurité obligatoire pour tous. A partir de 1945, la liberté de négociation et de création laissée jusqu’ici aux professions est mise sous contrôle et la sécurité sociale est supposée ne plus laisser personne au bord du chemin.

Deuxième apport: la mise en place d’un régime général, c’est-à-dire unique, avec une branche par risque. Ce système balaie, ou a l’ambition de balayer les systèmes professionnels mis en place avant la guerre, et qui laissaient une forme d’indépendance très girondine par rapport à la grande unité jacobine imaginée par Laroque et Parodi.

Ces deux premiers principes sont toutefois contenus dans le projet Belin. A cet égard (et ce sont tout de même les principaux apports de l’ordonnance de 1945…), on peut dire que Laroque et Parodi ont profité des circonstances exceptionnelles de la Libération pour mettre en oeuvre un projet formulé durant l’été 1940, mais dont Vichy n’a pas voulu.

Troisième apport: le tarif opposable dans le domaine de la santé, qui constitue la première limite posée à la liberté médicale. Ce point est important car il constitue la seule véritable innovation du Conseil National de la Résistance dans le domaine des prestations de sécurité sociale. Les esprits malicieux y verront là encore la marque d’une inspiration étatiste du système très éloignée des principes mutualistes qui existaient jusque-là.

En revanche, certains ont soutenu que les ordonnances de 1945 avaient également innové en confiant la gestion du système aux organisations syndicales. Cette affirmation n’est pas conforme à l’histoire de la gouvernance de la sécurité sociale. On a vu, en effet, que sous Vichy comme en 1945, « l’éducation » des bénéficiaires était au centre des préoccupations. Elle conduisit les rédacteurs des ordonnances à confier la gestion des caisses à des bénéficiaires élus. Dans la pratiques, les candidats aux élections étaient généralement des militants syndicaux, ce qui conduisit ultérieurement les pouvoirs publics à valider le principe d’une gouvernance paritaire de la sécurité sociale.

Dans l’hypothèse où le projet de Belin eût vu le jour sous Vichy, rien ne prouve qu’une formule équivalente n’aurait pas vu le jour, même si l’organisation d’élections libres paraissait difficile en temps d’occupation.

Bref, la rigueur historique oblige à souligner à la fois l’étroite parenté et la forte continuité entre les réalisations de Vichy dans le domaine de la protection sociale et l’oeuvre de 1945.

Comment les résistants ont résisté à la sécurité sociale

S’il fallait encore un argument pour démonter la thèse d’une sécurité sociale comme conquête par les armes du Conseil National de la Résistance, on le trouverait dans l’histoire immédiate de la sécurité sociale après la guerre qui est émaillée de combats acharnés contre la sécurité sociale.

Dès 1945, les forces syndicales (CGT en tête), par exemple, entament une lutte sans merci pour que les professions déjà dotées d’un système de protection sociale conservent leur « régime spécial ». Pierre Laroque écrivit à ce sujet:

« Notre idée était que ces régimes spéciaux préexistants devaient disparaître, étant entendu qu’on ne porterait pas atteinte aux avantages acquis, lesquels seraient maintenus par des régimes complémentaires. Cela n’a pas été possible. La plupart des régimes ont été conservés. La puissance des organisations syndicales représentant ces professions a fait que la solidarité catégorielle l’a emporté sur la solidarité nationale. »

Pierre Laroque pense ici, évidemment, au poids de la CGT à la SNCF ou à EDF, qui a d’emblée rendue impossible le principe de l’universalité de la sécurité sociale. Là encore, le mythe de la grande conquête sociale de 1945 s’effondre: en réalité les fers de lance de la résistance n’ont jamais eu l’intention d’adhérer à ce principe d’universalité, et la CGT s’est très bien accommodée d’un système qui conservait une logique professionnelle ou catégorielle. Là encore, la théorie de la grande conquête ouvrière actée en 1945 ne repose que sur du vent: les professions les plus mobilisées au nom du prolétariat révolutionnaire n’ont rien sacrifié de leurs certitudes acquises lorsque la sécurité sociale s’est mise en place.

La même chose pourrait être dite des syndicats qui négocièrent et signèrent en 1947 la convention collective nationale fondatrice de l’Association générale des institutions de retraite des cadres (AGIRC), qui refusèrent l’intégration des cadres dans le système de sécurité sociale. Face à l’affaiblissement des garanties offertes par la sécurité sociale, l’importance d’un système complémentaire reposant sur des solidarités professionnelles ou catégorielles est apparue aux partenaires sociaux. C’est de cette façon qu’est née la fédération AGIRC puis la fédération ARRCO agrégeant des caisses de retraite propres à des branches ou des secteurs d’activité.

En l’espace de deux ans, les organisations syndicales eurent donc tôt fait de liquider les grandes ambitions universalistes et jacobines des conseillers d’Etat Laroque et Parodi.

Le même phénomène s’est produit avec les artisans qui refusèrent, en 1947, leur intégration dans le système de sécurité sociale.

On remarquera d’ailleurs qu’encore aujourd’hui les principaux défenseurs de la sécurité sociale ne sacrifieraient pour rien au monde les structures qui ont tué dans l’oeuf cette ambition universaliste portée en 1945. Dans la défense sacro-sainte de l’héritage du CNR, de nombreux arrangements avec le Bon Dieu sont possibles, et c’est peut-être le principal qu’il y en ait à retenir.

La protection sociale avant 1940 se distinguait par son atomisation, la multiplicité de ses acteurs, la complexité des dispositifs. Ceux qui montent sur leurs grands chevaux dès qu’il s’agit de réformer la sécurité sociale sont aussi les meilleurs ennemis de son universalité, ambition pourtant affichée en 1945. Quelle organisation syndicale prône aujourd’hui la fusion des régimes complémentaires de retraites avec le régime général? Quelle organisation syndicale propose de supprimer les caisses de prévoyance professionnelle au profit d’une prise en charge globale par l’assurance-maladie?

Le génie français, une fois de plus, est parvenu à sacraliser un héritage historique tout en modifiant radicalement son sens. Lorsque les défenseurs de la sécurité sociale prennent la parole, c’est généralement pour défendre un système à rebours de celui que les rédacteurs de l’ordonnance de 1945 prônait. Ou, pour le dire autrement, les plus grands défenseurs du jacobinisme social sont des girondins convaincus.

Protection sociale et petits mensonges entre amis

Ce texte est le premier chapitre d’une étude poussée que je consacre cet été à la protection sociale.

Les questions de protection sociale sont, par essence, rébarbatives. Elles supposent une technicité à visage multiple qui enthousiasme peu les exégètes qui parcourent les plateaux de télévision. Il est beaucoup plus distrayant de disserter sur des questions de géopolitique, d’affrontements partisans ou de religion, que sur des problèmes actuariels ou de financement obscur destiné à équilibrer les régimes de sécurité sociale. Cette complexité explique largement le désintérêt profond que les Français marquent en général pour des sujets pourtant au coeur de leurs préoccupations, et qui se résolvent volontiers dans une idée simple: la protection sociale sous sa forme actuelle doit être préservée à tout prix sans changement.

C’est que, au-delà de l’ennui qu’elle suscite lorsque l’on touche à son fonctionnement, la protection sociale a directement maille à partir avec les enjeux fondamentaux de l’existence: la naissance, la maladie, le vieillissement, le travail, la mort. Bien plus qu’une myriade de politiques publiques pour ainsi dire accidentelles, la protection sociale s’est imposée comme l’un des pans essentiels de la vie quotidienne. Pour une écrasante majorité de Français, disposer près de chez soi d’un médecin généraliste compétent, d’un hôpital performant avec un scanner et un matériel dernier cri, d’une maternité, tout cela est désormais considéré comme un acquis qui doit présenter une apparence de gratuité. Que chacun, quels que soient ses revenus, et quel que soit le territoire qu’il habite, ait accès au même prix (c’est-à-dire sans rien débourser) aux mêmes prestations de santé, fait partie des mythes républicains majeurs. Et je ne parle même pas ici du droit certain de pouvoir passer de vingt à vingt-cinq ans à la retraite après avoir travaillé à peine quarante ans.

Ce mythe de l’avantage social acquis est fascinant par la rapidité avec laquelle il s’est imposé aux esprits. Il a en effet fallu attendre 1946 pour que la Constitution charge la Nation de garantir « à tous, notamment à l’enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs. » Jusqu’à cette époque, « la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs » relevaient des choix individuels et l’idée que la Nation en fît une préoccupation n’avait pas fait consensus. Je reviendrai plus loin dans cet ouvrage sur l’imposture qui attribue au Conseil National de la Résistance la mise en place des structures fondamentales de la sécurité sociale (qui furent en réalité organisées par le régime de Vichy). Il faut à ce stade seulement reconnaître à ceux qui prirent le pouvoir en France en 1945 le mérite (ou la responsabilité) d’avoir formalisé le principe d’une protection sociale confiée à la « Nation ».

Très vite, ce nouveau rôle de la collectivité s’est imposé comme une évidence jusqu’à sembler gravé dans le marbre pour les siècles des siècles. Chacun se souvient ici du retentissant opuscule de Stéphane Hessel Indignez-vous! qui alertait contre une remise en cause de ce saint héritage. Certes, le succès de l’ouvrage a d’abord tenu à son titre et à l’indigence du contenu dont il y a fort à parier que peu d’acheteurs l’aient pourtant lu ou compris. Néanmoins, l’un des plus grands succès de librairie du siècle naissant consistait bien à faire l’apologie (plus de soixante ans après) d’un système de protection sociale sous la forme où il fut mis en place en 1945.

La sécurité sociale, nouvelle Jérusalem terrestre

C’est ici que réside la grande imposture de notre époque, qui consiste à faire croire que la protection sociale se confond forcément et se résume au système abscons et ingérable mis en place en France en 1945. Dans l’imaginaire collectif, la prétendue invention du gouvernement provisoire a pris des dimensions religieuses et ressemble beaucoup à une Jérusalem terrestre: il est impossible de la discuter, de la mettre au débat, de proposer de la remanier sans immédiatement apparaître comme un blasphémateur qu’il faut vouer aux gémonies. Au fond, ceux qui aiment la protection sociale doivent forcément aimer la sécurité sociale, et un superbe sophisme permet d’en inférer une charge accablante: ceux qui critiquent la sécurité sociale détestent forcément la protection sociale et sont des suppôts du grand Satan néo-libéral.

On pourrait ici donner d’innombrables exemples de cette sanctuarisation de la sécurité sociale dans le débat public, qui rend impossible toute remise à plat rationnelle. Comme on le verra plus loin dans cet ouvrage, ce renoncement à la pensée s’explique aussi par les innombrables « fromages » que la sécurité sociale affine aujourd’hui. Trop de gens vivent et profitent de ce système collectif pour tolérer un libre examen de ses fondements. Ils auraient trop à perdre si l’intérêt général revisitait l’usine à gaz au crochet de laquelle ils écoulent des jours plutôt heureux, et c’est la main sur le coeur qu’ils invoquent l’héritage du Conseil National de la Résistance pour défendre leur petite rente.

Au-delà de cette transformation d’un idéal collectif en une somme d’intérêts particuliers plus ou moins cachés qui s’est opérée au fil des années, les Français restent majoritairement attachés à un système qui, pendant des années, leur a procuré de nombreux bienfaits. Les Français vivent vieux, dans des conditions sociales satisfaisantes et ne dépensent pas trop pour leur santé. Pourquoi remettre en cause ce système qui va bien? Et s’il est endetté, personne ne cherche à comprendre pourquoi. Revenons à la France des années soixante ou soixante-dix: tout ira pour le mieux dans le meilleur des mondes, et la sécurité sociale redeviendra bénéficiaire.

La sécurité sociale et le transfert de risque

Cette forme d’insouciance française a une explication simple: la Sécurité Sociale inventée dans les années 40 repose sur le principe du transfert du risque vers un assureur collectif. Je paie une cotisation chaque mois et, en échange, l’assureur prend tout en charge. Il finance les hôpitaux, il rembourse les soins, il organise ma retraite, il paie même des allocations familiales. Dans cette formule all inclusive, l’assuré n’a plus à se poser la question de sa responsabilité personnelle: dès lors qu’il a payé, il est pris en charge lorsqu’il en a besoin et la « Nation » s’occupe du reste. C’est ce que les risk managers appellent la gestion du risque par transfert: l’assuré confie la prise en charge de ses problèmes à un tiers bienfaiteur.

Chacun sait que ce type de fonctionnement n’est pas gérable à long terme, car il déresponsabilise les individus et il est inflationniste. De façon assez amusante, d’ailleurs, les Français regrettent souvent que leur société soit devenue individualiste: chacun roule pour soi et personne ne s’occupe de son voisin. On oublie trop souvent de leur rappeler que cet individualisme est d’abord la conséquence du transfert du risque individuel à un assureur collectif appelé sécurité sociale. Je n’ai plus besoin de m’occuper de mon vieux voisin impotent, puisque je paie chaque mois une cotisation qui finance l’intervention quotidienne chez lui d’une aide ménagère ou d’une infirmière. S’il meurt de faim ou de soif pendant la canicule, s’il agonise après avoir chuté dans sa salle de bain, ce n’est plus mon problème, puisque je finance un système qui prend (ou devrait prendre) tout cela en charge.

Que la sécurité sociale telle qu’elle est organisée soit une productrice directe d’égoïsme et d’indifférence entre les Français, qu’elle détruise la solidarité spontanée entre les membres de la communauté est évidemment un dommage collatéral que les bien-pensants de gauche évitent de reconnaître. Il serait beaucoup trop inconvenant de souligner les effets indésirables procurés par les brillants idéaux du Conseil National de la Résistance. Il est tellement plus commode de diviser le monde entre les gentils défenseurs de la solidarité qui sont prêts à financer la sécurité sociale à guichet ouvert face aux grands méchants qui veulent y mettre de l’ordre.

Pourtant, tout ce petit monde si accroché à la sécurité sociale oublie de dire combien l’idéal de 1945 a d’ores et déjà changé et ne correspond plus à la réalité.

La sécurité sociale version 1945

C’est à Alexandre Parodi, issu d’une illustre famille d’intellectuels (son père était membre de l’Institut), et entré au Conseil d’Etat en 1926, que reviendra le mérite de « lancer » le projet de sécurité sociale en tant que ministre du Travail. Le parcours de l’intéressé n’est pas dénué d’intérêt. Membre du Conseil d’Etat, il entre en cabinet ministériel en 1938. Vichy le ramène au Conseil d’Etat où il organise un réseau de résistance et prépare la plate-forme du Conseil National de la Résistance. Il incarne à merveille cette noblesse d’Etat convaincue des bienfaits de la centralisation et de l’organisation de l’économie par les politiques publiques.

Le 31 juillet 1945, Alexandre Parodi vient défendre son projet de sécurité sociale devant les députés. Il énonce alors les grandes idées qui font le creuset du Conseil National de la Résistance tant adulé de nos jours. Les amateurs d’histoire se plongeront volontiers dans les débats de l’époque qui, à quelques virgules près, n’ont absolument pas changé de termes et montrent de façon limpide le naufrage collectif que constitue la sécurité sociale contemporaine au regard des ambitions portées par ses promoteurs de l’époque.

Par exemple, Alexandre Parodi assène son argument majeur contre les critiques libérales adressées par le député Gaston Tessier:

« Pensez-vous, monsieur Tessier, que les salariés de ce pays considèrent les assurances sociales comme leur affaire, comme leur chose, comme quelque chose de vivant? Vous savez bien que non. Les assurances sociales leur apparaissent sous la forme d’un bureau, tel un bureau de poste, avec lequel on a généralement des ennuis, dont on obtient difficilement ce qu’on désire, et qui, en tout cas, n’est pas votre affaire. Le projet soumis à l’avis de l’Assemblée tend à remédier à cet état de choses. »

Cette déclaration du ministre Parodi ne manque pas d’amuser, puisqu’elle dénonce dans « les assurances sociales » d’avant-guerre, portées par les compagnies d’assurance, un travers dont la sécurité sociale contemporaine s’est fait une spécialité. Les récents mouvements de protestation devant les caisses régionales qui ont accumulé du retard dans la liquidation des retraites en ont encore donné un exemple flagrant: avoir à faire avec la sécurité sociale est souvent le début des ennuis.

Parodi croyait probablement avec une grande sincérité aux ahurissantes théories qu’il développa ce jour-là devant des députés prêts à acquiescer à de nombreuses absurdités. Il soutint entre autres que la meilleure façon de rapprocher les « caisses » et les assurés, consistait à créer une seule caisse, la même pour tous:

« les assurés iraient désormais à la même caisse, au même organisme pour l’ensemble des démarches qu’ils ont à accomplir lorsqu’ils sont victimes d’un accident du travail, ou malades, ou pour tout autre élément de la sécurité sociale. Les salariés connaîtraient ainsi plus facilement le mécanisme des assurances, s’y habitueraient et surtout le comprendraient beaucoup mieux qu’aujourd’hui. Enfin, si nous voulons créer des caisses rapprochées des intéressés, nous entendons aussi et surtout qu’elles soient gérées par les cotisants eux-mêmes, et je m’élève avec force, à ce sujet, contre le reproche d’étatisation qui est trop souvent formulé. »

Avec un certain bon sens, il conclut son argumentation par cette phrase qui mérite d’entrer au Panthéon de l’utopie:

« Pour que les salariés se sentent vraiment responsables de la gestion d’une caisse, il est bon que cette caisse soit équilibrée financièrement, qu’elle ait à faire l’ensemble des opérations consistant, à la fois, à percevoir les cotisations et à payer aux bénéficiaires des assurances sociales les prestations auxquelles ils ont droit lorsqu’ils sont malades ou victimes d’un accident du travail, par exemple. »

Telles étaient les ambitions des promoteurs de cette grande usine à gaz qu’était la sécurité sociale:  assurer la gestion du système par ses bénéficiaires et garantir l’équilibre financier de l’ensemble pour favoriser le sentiment de responsabilité supposé habité chaque assuré social. On voit bien l’idée qui sous-tendait cet ensemble: la sécurité sociale devait être gouvernée par ceux qui la finançaient. Leur indépendance devait être assurée par l’équilibre financier de l’ensemble: de cette façon, les salariés ne devaient rien à personne.

C’est dans ces termes que le projet fut adopté par 194 voix sur 195, et une seule voix contre.

L’étatisation a triomphé

Bien entendu, les grands idéaux dont le Conseil National de la Résistance s’est revendiqué pour justifier la création de la sécurité sociale se sont assez rapidement perdu dans les limbes de l’histoire reconstruite après coup par les idéologues et la sécurité sociale est tombée dans l’irresponsabilité dont Alexandre Parodi affublait les « assurances sociales » d’avant-guerre. Parmi ces idéaux, le fantasme d’un système administré par les bénéficiaires fut, dès les années soixante-dix, entraîné dans sa chute par l’impossibilité grandissante d’équilibrer les comptes. Avec la création de la Commission des Comptes de la sécurité sociale en 1979, le gouvernement décide de faire entrer l’invention du Conseil National de la Résistance dans une longue seringue qui débouchera sur l’injection fatale: le plan Juppé de 1995 qui crée les lois de financement de la sécurité sociale, à cause desquelles la sécurité sociale bascule définitivement dans l’étatisation de son pilotage.

Cette évolution s’explique de façon simple: à partir de 1975, la question du déficit de la sécurité sociale devient un élément de plus en plus problématique dans la gestion des comptes publics, et les fameux bénéficiaires qui, selon Alexandre Parodi, devaient manifester leur indépendance en finançant seuls et en gouvernant seuls leur instrument de plaisir, refusent de prendre les mesures impopulaires qui permettent d’échapper au contrôle de l’Etat. Commence alors un jeu du chat et de la souris où la direction de la sécurité sociale, direction « noble » du ministère des Affaires Sociales, grignote année après année les pouvoirs accordés aux « bénéficiaires » qui sont en réalité les organisations syndicales représentatives (salariales et patronales).

Un équilibre ne tarde pas à se dégager. Les syndicats conservent les petits fours et les dorures, l’administration de l’Etat assume le vrai pouvoir et décide pour tout le monde. Officiellement, la sécurité sociale est dirigée par les partenaires sociaux. Dans la pratique, les conseils d’administration des régimes obligatoires appliquent les lois de financement de la sécurité sociale et entérinent (avec plus ou moins bonne grâce) les projets réglementaires qui leur sont exposés doctement par un chef de bureau de la direction de la sécurité sociale. Il est d’ailleurs assez divertissant de voir l’application plus ou moins intense que ces jeunes gens sortis de l’ENA mettent à convaincre les têtes chenues désignées par les organisations syndicales autour de la table, sur des sujets parfois incongrus ou impénétrables au commun des mortels. Le spectacle fait partie des comédies imposées par l’étiquette en vigueur dans un système qui n’est plus que l’ombre de lui-même.

Dans tous les cas, aucun des objectifs affichés par le Conseil National de la Résistance n’a absorbé le choc du temps qui passe et des comptes qui se dégradent.

Bien évidemment, aucun Français bénéficiaire de la sécurité sociale ne comprend un traître mot au fonctionnement du système qui lui prélève bon an mal an la moitié de ses revenus. Entre le régime général, les régimes complémentaires, la contribution sociale généralisée, la contribution au remboursement de la dette sociale, les cotisations patronales, les cotisations salariales, et on en passe une masse colossale, non seulement les Français, les syndicalistes qui s’imaginent gouverner le système, mais les parlementaires eux-mêmes qui votent les lois de financement de la sécurité sociale, ne peuvent raisonnablement espérer acquérir une maîtrise minimale du sujet sans un investissement théorique de longue haleine.

Mais, au-delà de cette incompréhension, c’est la place de l’Etat qui pose problème. Là où le Conseil National de la Résistance avait dénoncé les fausses apparences de liberté dans la situation existant avant 1945, et vanté les mérites d’une sécurité sociale auto-gérée, les Français sont aujourd’hui obligés de cotiser lourdement pour une organisation pilotée de façon très complexe par l’Etat, avec une avalanche de mécanismes décisionnaires totalement ubuesques et fortement chronophages où la place de l’assuré constitue bien entendu un leurre.

Si l’on se souvient des propos tenus en son temps par Alexandre Parodi sur les bénéficiaires qui devaient faire de la sécurité sociale leur chose, c’est évidemment un vaste rire homérique qui résonne. Ceux qui avaient à l’époque dénoncé une étatisation du système, ceux qui avaient prédit que la sécurité sociale subirait une bureaucratisation bien pire que les « assurances sociales » ont été confortés dans leur raisonnement. Les plus grands défenseurs de la sécurité sociale, en revanche, sont particulièrement vigilants à limiter le « désengagement de l’Etat » selon la formule consacrée. Mais c’est précisément le « désengagement de l’Etat » que les membres du CNR avaient vendu à l’Assemblée Nationale à cette époque.

Le coût véritable des apparences syndicales préservées

Dans ce jeu de dupes où la mise en avant du Conseil National de la Résistance est une manipulation facile pour dissimuler un accord secret « dorure syndicale » contre « étatisation », les organisations représentatives de salariés portent une responsabilité particulière dans le prix que les salariés français paient pour leur protection sociale.

Dans la pratique en effet, la sécurité sociale apparaît aujourd’hui (nous y reviendrons) comme une vaste machine à transférer l’argent des classes moyennes vers les autres catégories de population (plus riches ou moins riches). Ce mécanisme fortement inégalitaire s’explique d’abord par la nature de son financement. Ce sont les salariés qui cotisent pour financer le système, sur une base particulièrement absurde: ceux qui ont un travail financent ceux qui n’en ont pas ou plus (de façon plus ou moins temporaire). Pour le jeune salarié en bonne santé, la sécurité sociale constitue un puissant mécanisme de découragement. Par le jeu actuariel de la cotisation, il est supposé, à un moment où il en a le plus besoin, laisser la moitié des fruits de son travail à ceux qui ont souvent toute une vie derrière eux et un patrimoine substantiel devant eux.

Le bon sens consisterait à introduire un peu de justice sociale dans ce mécanisme en abandonnant la technique de la cotisation sur le travail, et en s’appuyant sur la contribution sociale généralisée, c’est-à-dire sur la fiscalisation. Puisque la sécurité sociale est d’ores et déjà étatisée, on voit en effet mal pourquoi la fiction d’un système financé par les bénéficiaires et gouverné par eux est maintenue.

La fiscalisation de la sécurité sociale présente de nombreux avantages très connus. Elle est plus juste car la contribution sociale généralisée est universelle et englobe dans son assiette autant les opérations sur le capital que sur le travail. Tous ceux qui vitupèrent contre ces méchants capitalistes qui font des profits en licenciant seraient donc bien inspirés de réclamer une taxation sur le capital équivalente à la taxation sur le travail pour financer la protection sociale collective.

La contribution sociale généralisée apporte par ailleurs un puissant élément de lisibilité, puisqu’elle repose (en principe) sur un taux unique. Elle répond donc à l’objectif de simplicité et de lisibilité porté en son temps par le Conseil National de la Résistance. Les esprits sourcilleux noteront d’ailleurs qu’elle est prélevée à la source, ce qui règle une bonne partie du problème posé par l’impôt sur le revenu des personnes physiques.

Enfin, elle se fixe à un taux sensiblement plus faible que les taux de prélèvement actuel sur le travail. Elle permet donc de nourrir le sentiment d’une baisse de la protection sociale, qui est forcément un élément favorable pour les acteurs du système.

Alors, qu’est-ce qui bloque?

Les organisations syndicales le savent bien, du jour où les ressources de la sécurité sociale sont fiscalisées, plus aucun motif ne justifie le maintien d’une gouvernance « paritaire », c’est-à-dire syndicale, de la sécurité sociale. La présence de syndicalistes dans les innombrables conseils d’administration de la sécurité sociale (caisses nationales, régionales, départementales) ne se justifie que par la nature « contributive » de la sécurité sociale. Parce que la sécurité sociale est financée par une cotisation sur le travail, elle doit être, selon les mots d’Alexandre Parodi, dirigée par ses bénéficiaires, c’est-à-dire (dans la fiction de 1945) les organisations syndicales.

Si l’on remplace la cotisation par un impôt, forcément, la règle de la gouvernance change: on voit mal de quel droit les syndicats pourraient s’exprimer (ce qui, dans leur esprit, signifie souvent décider) sur l’utilisation de l’impôt. C’en serait fini, donc, de ces milliers de postes d’administrateurs distribués comme autant de bâtons de maréchaux par les fédérations syndicales, de ces millions d’heures de décharge syndicale financées par l’assuré social (à son insu) grâce auxquelles des militants échappent à l’usine, au si ennuyeux militantisme en entreprise, pour plastronner sous les lambris de la République, espérant l’un obtenir une médaille, l’autre un poste encore plus élevé dans la hiérarchie de la confédération.

Il vaut donc mieux, au nom de l’action collective, sacrifier l’intérêt des salariés plutôt que celui des organisations qui les représente.

Comment la gauche devint l’ennemie de la justice fiscale

Cette petite préoccupation, au passage, ne manque pas de piquant, puisque François Hollande candidat avait promis de donner un coup de pied dans la fourmilière en fusionnant la contribution sociale généralisée et l’impôt sur le revenu. Cette grande réforme fiscale avait un avantage: elle introduisait plus de justice fiscale pour les raisons pratiques exposées plus haut. La CSG, impôt simple et universel, permet de dissoudre les imperfections qui plombent l’impôt sur le revenu, impôt jeune et jamais complètement admis en France.

Mais la fusion de la CSG (contribution dédiée au financement de la sécurité sociale) et de l’impôt sur le revenu a un inconvénient: elle constitue un pas de géant dans la fiscalisation des ressources de la sécurité sociale. Cette fusion a donc très vite agité et échauffé les esprits syndicaux quand elle a commencé à prendre forme, car elle portait en elle les germes de ce que les syndicats français craignent: la dilution de leur pouvoir (fictif) sur la sécurité sociale.

Lorsque Jean-Marc Ayrault, l’ingénu, chercha à sauver sa tête à Matignon en embrayant sur le thème de la réforme fiscale, il se heurta très vite à cette fronde discrète des organisations syndicales bien décidées à conserver leur pré carré. Il entama d’ailleurs ses consultations par des rencontres bilatérales avec les confédérations représentatives, dont les plus « souples » lui tinrent un discours bien rôdé. « Le financement de la protection sociale doit rester bien séparé », déclara le président de la groupusculaire CFTC, Philippe Louis. Quant à Véronique Descaq, de la CFDT, elle eut le même langage puisqu’elle évoqua « la sanctuarisation de la protection sociale ».

Bien entendu, cette sanctuarisation est toujours prônée au nom de l’intérêt des assurés sociaux. Mais chaque syndicat évite soigneusement de rappeler que, dans ce cas d’espèce, l’intérêt des assurés sociaux se traduit par une fiscalité plus lourde et une moindre intervention du « capital » dans la prise en charge de la sécurité sociale.

Revenir au sens du Conseil National de la Résistance

La meilleure façon de rendre un hommage sincère à ceux qui livrèrent bataille, dans la clandestinité ou non, durant la seconde guerre mondiale, passe par ce travail de mémoire et surtout de retour au sens. Non! le Conseil National de la Résistance n’a pas voulu de cette grande usine à gaz, prête-nom de l’Etat, où les syndicats, au nom des bénéficiaires de la sécurité sociale, servent de faux nez complaisants en échange de quelques postes sans envergure. Non! la sécurité sociale d’aujourd’hui n’est pas conforme à ce qui fut imaginé en 1945. Non! Garantir « à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle et les loisirs » ne passe pas forcément par cette construction absconse et incontrôlable qui est érigée en Graal de la vie collective. Non! les organisations syndicales ne s’honorent pas quand elles livrent combat au nom des assurés pour préserver des périmètres d’intervention totalement illusoire.

L’ampleur des déficits et la sénescence de la sécurité sociale sont tels qu’il n’est plus possible de surseoir à un travail salutaire de remise à plat. Rebâtir un édifice conforme aux intentions de ceux qui fondèrent l’édifice de 1945 mais en dépassant les inconvénients du système tel qu’il a gravement dérivé aujourd’hui, voilà la tâche indispensable de notre époque.

Nul ne peut en effet nier les bienfaits d’une protection sociale intelligente. Sans celle-ci, nul progrès médical, nul hygiène collective, nul gain de productivité. Plus personne ne peut raisonnablement espérer une croissance homogène et durable sans un système organisé qui permette à chacun d’avoir accès à une « protection de la santé », à la « sécurité matérielle » et aux « loisirs ».

Mais le défi à relever est bien celui d’une construction nouvelle, plus efficace, plus responsable, et plus lisible pour ses bénéficiaires, qui améliore les performances du système actuel sans rien perdre des bienfaits qu’il apporte.