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L’Union Européenne, meilleure ennemie du libéralisme

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Ce week-end, je fais relâche! J’en profite pour livrer un article un peu long sur le thème de l’Europe et du libéralisme.

 

Un lieu commun, dans le débat public, soutient que l’Union Européenne est le véhicule du libéralisme contre les solidarités traditionnelles qui s’exprimeraient parmi les peuples. L’équation Europe = libéralisme inspire de larges pans doctrinaux parmi les souverainistes ou les euro-sceptiques, de gauche comme de droite. L’idée selon laquelle le marché unique conçu en 1986 constituerait la marche triomphale de l’idéologie néo-libérale est même devenue un truisme.

A y regarder de près, pourtant, et pour peu que l’on abandonne les oeillères des lieux communs et des préjugés faciles, l’Union Européenne, avec sa vague de normes absconses et de réglementations communes, offre plutôt le spectacle d’une énorme machine qui déteste la libre concurrence. Sous couvert d’instauration d’un marché unique avec des règles ou des régulations uniques, elle se fonde en réalité sur une multitude de barrières à l’entrée qui rappellent une réalité simple: toute réglementation est un frein à la liberté.

Contrairement à l’usage qui représente l’Union comme le paradis de la finance libérale, c’est probablement dans le domaine financier que le libéralisme existe le moins en Europe. La question de la directive Solvabilité 2 en donne une nouvelle preuve.

Solvabilité 2, ou l’anti-libéralisme

Solvabilité 2 (Solvency 2 comme disent les Anglais) est évidemment inconnue et mystérieuse pour le grand public. C’est l’une de ces directives bâties à coups de lobbying, de groupes de travail et de COREPER (comités européens des experts) interminables où chaque mot est pesé avec circonspection.

Dans la pratique, la directive répond à une question simple: comment éviter une faillite d’une compagnie d’assurances, qui ne disposerait pas, dans ses comptes, des réserves suffisantes pour faire face aux sinistres qu’elle a assurés? Cette question a pris une importance particulière depuis la Grande Crise de 2008, parce que certaines compagnies sont systémiques (comme AIG aux Etats-Unis) et que la faillite de l’une d’entre elles peut entraîner un nouveau cataclysme financier.

Le grand art de l’Union Européenne consiste à utiliser ces questions légitimes pour apporter des réponses qui, subrepticement, limitent la concurrence sous le prétexte trompeur de réguler le marché. C’est le cas de la directive Solvabilité 2, dont le moteur principal est de forcer les « petits acteurs » à accepter leur intégration au sein des géants du marché.

Un autre façon de formuler l’opération consiste à dire que Solvabilité 2 permet aux majors de l’assurance de gagner des parts de marché grâce à une réglementation qui produit sur les petits acteurs le même effet que l’eau de Javel sur les bactéries.

Libéralisme et réglementation financière

La réglementation financière constitue une puissante arme contre la concurrence, pour le meilleur comme pour le pire.

Le meilleur consiste à éliminer les acteurs dangereux pour le consommateur ou pour le « système ». Par exemple, les courtiers en prêts hypothécaires véreux ont largement causé la crise des subprimes aux Etats-Unis, en 2007. Faute de réglementations proscrivant leurs pratiques commerciales déloyales, ils ont pu bénéficier de primes colossales pour vendre des emprunts toxiques qui ont implosé le système mondial.

Le pire consiste à profiter de ces occasions pour imposer des règles dites prudentielles dont le seul but est d’améliorer la profitabilité des « gros acteurs » en rendant impossible la survie des « petits ». Les directives Solvabilité 2, dans le domaine de l’assurance, et Bâle 3 (ou CRD IV) dans le domaine bancaire, en donnent des exemples.

Dans ce dernier cas de figure, la réglementation publique devient la meilleure ennemie du libéralisme, puisqu’elle utilise le pouvoir de l’Etat pour enfreindre le libre jeu de la concurrence.

Libéralisme et règles prudentielles

Avec Solvabilité 2, l’Union Européenne a décidé de durcir la prudence obligatoire des assureurs face aux risques qu’ils assurent. Le coeur de ce durcissement s’est niché dans l’évaluation des fonds propres et des provisions techniques pour faire face aux coups durs. Assez logiquement après la crise de 2008, la directive de Solvabilité 2 a considéré que plus les risques assurés étaient longs et lourds, plus les provisions et les fonds propres de l’assureur devaient être élevés.

Au-delà de ces points techniques, Solvabilité 2 impose des normes de vigilance accrue dans l’évaluation des risques internes et dans la structuration de la gouvernance des entreprises. Par exemple, elle oblige à créer un poste de « risk manager » doté d’une relative indépendance dans la mesure des risques pris par l’assureur.

Sur le fond, on voit bien comment cette logique se situe sur une sorte de crête entre la protection du consommateur et la tentation d’éliminer les acteurs les moins dotés en capital.

Le libéralisme et Bercy

Une fois la directive négociée, il a bien fallu la transposer en droit français. Tel était l’objet de l’ordonnance du 2 avril 2015 et de ses décrets d’application. Ce texte retrace la compréhension française et singulièrement « bercyenne » de la directive. Ce genre de moment constitue toujours une étape importante dans l’application du droit communautaire, car il est d’usage que les textes se chargent d’une épaisseur de considérations très nationales dans la transposition du droit européen.

La directive Solvabilité 2 n’a pas échappé à la règle. Elle constitue même une sorte de parangon d’instrumentalisation nationale d’une norme communautaire pour limiter la libre concurrence entre les acteurs sur le marché français. Ce biais justifie d’ailleurs un recours d’une fédération mutualiste (la FNIM) devant le Conseil d’Etat contre l’un des décrets d’application.

Une fois de plus, Bercy utilise un texte communautaire pour restreindre le champ du libéralisme en France.

Le libéralisme et les seuils de Solvabilité 2

Premier problème: à qui la directive doit-elle s’appliquer? Le texte communautaire, après une longue bataille, considère que les règles prudentielles nouvelles s’appliquent à tous les assureurs engrangeant au moins 5 millions d’euros de cotisations annuelles. Pendant plusieurs mois, le suspens avait pesé sur ce seuil. Certains souhaitaient le voir élevé à 50 millions d’euros.

A cette question de taille, la directive a ajouté une autre exception. Elle exempte certains assureurs, notamment:

libéralisme

Cette formulation obscure est au coeur d’un débat aujourd’hui, puisque les « mutuelles santé » considèrent qu’elles répondent à cette définition.

Le libéralisme et la gouvernance mutualiste

En outre, la directive prévoyait que les assureurs devaient réformer leur gouvernance autour de deux principes. D’une part, ceux-ci devaient être dirigés selon la doctrine des « four eyes », c’est-à-dire de deux paires d’yeux, par des administrateurs « fit and proper », c’est-à-dire compétents et honnêtes.

Ces principes ont donné lieu à une interprétation, dans la transposition française, qui a percuté de plein fouet la tradition mutualiste. Elle a en effet soumis l’élection des administrateurs à des principes nouveaux (notamment ceux d’une solvabilité des élus qui introduit un critère vécu comme « de fortune » dans la gouvernance mutualiste), en modifiant en profondeur le rôle des présidents et des directeurs généraux.

Alors que la liberté mutualiste s’exprimait jusqu’ici par une démocratie ouverte à la tête des organismes, les règles protectionnistes de l’Union, surinterprétées par Bercy, débouchent sur des restrictions fortes. Paradoxalement, les mutuelles sont devenues les symboles d’un libéralisme bafoué par les contraintes bruxello-bercyennes.

Le libéralisme et le jardin à la française

La transposition par Bercy (et par ordonnance…) de la directive a donné l’occasion d’instrumentaliser ces règles pour liquider une partie des petits acteurs. Avec près de 700 « mutuelles santé » en France, la technostructure financière en France considère que le marché est trop éclaté et qu’il faut le restructurer autour d’une logique de jardin à la française: quelques grands acteurs, dotés en capital et pilotés loin du client avec des tableaux Excell et des polytechniciens.

L’ordonnance de transposition a donc prévu un droit de veto du régulateur sur les élections des administrateurs dans les mutuelles (puisque la démocratie est une forme de pouvoir moins perfectionnée que la technocratie) et un renforcement du rôle des directeurs généraux, là où les conseils étaient tout puissants. D’autorité, Bercy a décidé d’étendre ces règles aux organismes mutualistes qui considèrent, pour leur part, que la directive ne les concerne pas.

Si l’ordonnance devait s’appliquer comme prévu, elle créerait un véritable carnage dans le secteur mutualiste.

Libéralisme et bon sens

Le point de vue des mutuelles a une cohérence interne que l’argumentation de Bercy n’a pas contrecarré jusqu’ici: le risque santé est un risque court, c’est-à-dire sur moins d’un an, et d’une assiette financière limitée. Il est peu consommateur de fonds propres et n’est pas systémique. Il n’y a donc pas lieu de lui appliquer les mêmes règles prudentielles qu’aux risques longs, comme l’invalidité par exemple, qui peut supposer des indemnisations pendant plusieurs dizaines d’années.

Ce n’est en effet pas la même chose de s’engager à rembourser des médicaments ou des visites chez le médecin, et de s’engager à verser une rente à vie. Les sommes en jeu ne sont pas les mêmes, les risques en cas de défaut non plus.

Alors pourquoi appliquer à des structures peu risquées des principes conçus pour des assureurs systémiques? sinon pour établir une barrière à l’entrée et supprimer les petits acteurs du marché? La question qui est posée ici n’est pas différente de la question posée par les hyper-marchés ou par les fermes à mille vaches.

Le recours de la FNIM

Pour préserver la diversité de la concurrence (et pour défendre les valeurs mutualistes de libre organisation et de liberté affinitaire des assurés), la Fédération Nationale Indépendante des Mutuelles (FNIM) a donc décidé d’introduire un recours en excès de pouvoir contre le décret qui la concerne, dans le cadre de la transposition de la directive Solvabilité 2. Le sujet est intéressant puisque chacun sait que le Conseil d’Etat est probablement le gardien du temple en matière de doctrine du jardin à la française. Je pense l’avoir suffisamment montré dans mes articles sur la sécurité sociale.

Pour éviter d’être prisonnière d’une cour souveraine dont la préférence en faveur des grands est bien connue, la FNIM devrait doubler son recours d’une question préjudicielle devant la Cour de Luxembourg. Voici le texte du recours:

 

 

La procédure devrait durer plusieurs années. Elle donnera en tout cas l’occasion de mesurer l’écart entre les règles communautaires et la doctrine officielle de la technostructure française.

Démonstration est faite, en tout cas, que la norme européenne est très éloignée du libéralisme intégriste que certains décrivent parfois.

 

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