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Comment le paritarisme de gestion a tué l’ambition paritaire

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Une croissance durable et soutenable, qui profite à tous les salariés et à tous les employeurs, a besoin d’un paritarisme construit et efficace. Les réformes qui se préparent, tant pour l’UNEDIC que pour l’AGIRC et l’ARRCO, montrent pourtant que le quinquennat d’Emmanuel Macron devrait démanteler en profondeur l’univers paritaire tel qu’il s’est imposé progressivement depuis 1945. Ce démantèlement s’impose sans heurts, en grande partie parce que les acteurs du paritarisme de gestion eux-mêmes ont fourni tous les arguments, techniques et idéologiques, pour creuser leur propre tombe. Il ne reste plus d’acteur du paritarisme qui soit légitime pour résister aux ambitions étatiques du pouvoir exécutif.

Semaine après sémaine, les mauvaises nouvelles s’accumulent pour le paritarisme de gestion. Le récent document de cadrage envoyé aux partenaires sociaux sur l’assurance chômage réduit comme peau de chagrin les marges d’autonomie dans la négociation qui subsiste encore (pour combien de temps?). La réforme des retraites, que nous évoquions hier, devrait, dans le meilleur des cas, marginaliser le système AGIRC-ARRCO. Mais tout prête à croire que le gouvernement aura la tentation de faire une clé de bras aux partenaires sociaux en « annexant » purement et simplement les fédérations.

Ce mouvement en lui-même n’est pas nouveau. La fusion de l’ANPE et des ASSEDIC avait constitué un tournant majeur dans cette tendance à l’étatisation à long terme. Mais en son temps, elle avait suscité des résistances (notamment celle de Denis Gautier-Sauvagnac, qui lui a coûté cher par la suite). Avec Emmanuel Macron, le mouvement s’accélère, et on ne trouve plus guère d’opposant capable de dire non à des décisions unilatérales qui engagent beaucoup plus l’édifice paritaire dont les fondations furent posées en 1945, et qui n’ont cessé de prospérer depuis.

Il faut bien se demander pourquoi l’implosion de ce que certains considèrent (largement à tort ou par une extension légère des termes) comme un héritage du Conseil National de la Résistance ne fait pas plus de bruit.

La loi de 1994 sur l’AGIRC-ARRCO, début de la fin pour le paritarisme de gestion?

Une étape majeure dans ce processus de décomposition est intimement liée à la mise en place du marché unique et aux directives organisant le marché de la protection sociale et de l’assurance publiées dans les années 90. C’est à cette époque que l’Union Européenne, dont beaucoup d’adeptes du paritarisme de gestion sont aussi de fervents défenseurs, impose de distinguer entre les marchés concurrentiels d’un côté et l’univers de la solidarité de l’autre, qui doit peser, d’une façon ou d’une autre sur les comptes des administrations publiques au sens du traité de Maastricht.

En Allemagne, le choix stratégique qui fut fait, et qui sera confirmé dix ans plus tard par les lois Hartz, consistait à ouvrir la protection sociale à la concurrence. Une loi de 1993 permet aux caisses primaires de sécurité sociale de se concurrencer entre elles. Cette décision majeure permettra durablement à l’Allemagne de rétablir ses comptes sociaux sans nuire à la qualité des prises en charge. On notera que la solution allemande ne détruit pas la sécurité sociale: elle la préserve au contraire, mais en introduisant dans son fonctionnement une liberté d’affiliation à la caisse de son choix. Les salariés allemands, sous un plafond de revenus (environ 40.000 euros), sont obligés de s’assurer auprès d’une caisse de sécurité sociale, mais ils conservent la liberté de choisir la caisse qui leur convient le mieux. C’est le système qui existait en France dans les années 30.

En France, le choix inverse a prévalu. Il préservait le fonctionnement monopolistique de la sécurité sociale et satellisait autour d’elle les organismes complémentaires suscités années après années depuis 1945. C’est en particulier le choix de l’AGIRC-ARRCO qui, par la loi du 10 août 1994, tourne le dos aux marchés concurrentiels et devient un système obligatoire de solidarité, avec des obligations d’affiliation liées à l’appartenance professionnelle.

Il ne serait pas inutile aujourd’hui, au regard de l’étatisation accélérée des structures paritaires, d’interroger la pertinence du choix opéré à l’époque. Massivement, les partenaires sociaux n’ont pas voulu entamer une réforme systémique de la retraite complémentaire. Ils ont préféré se protéger des règles de la concurrence en intégrant le train de l’étatisation rampante au nom de la solidarité obligatoire. Là où les partenaires sociaux allemands acceptaient l’ouverture au marché, les partenaires sociaux français ont préféré demeurer dans une zone de confort qui leur évitait, à court terme, des remises en cause difficiles.

On connaît désormais la suite.

Comment les désignations ont fini de creuser la tombe du paritarisme de gestion

La loi de 1994 mit en place, dans le domaine de la protection sociale complémentaire, un autre mécanisme, parallèle à l’obligation d’affiliation à une caisse de retraite complémentaire professionnelle: la désignation de branche. On ne reviendra pas ici sur ce sujet polémique, que le Conseil Constitutionnel a fini par trancher en 2013 dans des conditions extrêmement fragiles (il se murmure que la prohibition de celles-ci fut acquise par une seule voix de départage). On retiendra surtout ce que signifiait ce mécanisme pour les partenaires sociaux: une aversion évidente pour des mécanismes de marché et de libre concurrence dans le domaine de la protection sociale complémentaire, qu’il s’agisse du risque lourd (la prévoyance) ou du petit risque (la santé complémentaire).

En soi, ce n’est pas seulement la désignation ni ses abus dans les années 2000 qui ont creusé le tombeau de l’ambition paritaire. Ce sont surtout les arguments mi-juridiques mi-idéologiques tenus par des ténors comme Jacques Barthélémy, largement financé par un acteur bien connu du monde paritaire, qui ont donné une ossature théorique à la fin du paritarisme. Car Jacques Barthélémy, en plaidant avec acharnement pour des conventions collectives de sécurité sociale, a bétonné la satellisation des branches professionnelles autour de l’État. Ce n’est d’ailleurs pas pour rien que l’ancien directeur de la sécurité sociale, M. Dominique Libault, a poussé cette idée dans un rapport officiel sur le sujet: et si la solidarité de branche devenait une force supplétive reconnue de la sécurité sociale elle-même?

En soutenant ces délires aux allures juridiques, certains partenaires sociaux ont largement lutté contre leurs propres intérêts. Ils ont vulgarisé et banalisé la croyance selon laquelle le paritarisme de gestion était un succédané ou une sorte d’antichambre avant l’étatisation. Au fond, en les lisant, le législateur et le ministre ne pouvaient tirer qu’une seule conclusion: la protection sociale de branche ou interprofessionnelle, c’est la sécurité sociale mais en moins bien. De là à en tirer la conclusion qu’il suffisait d’étatiser pour parfaire l’édifice, il n’y avait qu’un pas à franchir, que personne n’a véritablement avoué, mais qui trotte dans la tête de plus d’un fonctionnaire aujourd’hui aux manettes pour annexer l’UNEDIC ou l’AGIRC.

De ce point de vue, le combat des désignations a profondément affaibli la cause du paritarisme de gestion. En assimilant dans l’esprit collectif la solidarité de branche à un mécanisme de sécurité sociale, ses adeptes ont diffusé l’idée que la césure ne se situait pas entre organismes de base et organismes complémentaires, mais entre univers de solidarité et univers de profit.

L’Europe contre le paritarisme

L’erreur fondamentale qui peut être reprochée aux acteurs du paritarisme de gestion tient à leur incompréhension de l’Europe et des règles que l’adhésion aux traités a entraînées. Pour beaucoup de syndicalistes (y compris patronaux), l’Europe est un univers de bisounours, un espace de paix et de progrès social où il est possible de conjuguer une agressivité commerciale des structures paritaires sans les exposer à la concurrence des autres acteurs du marché. Peu de partenaires sociaux ont compris que l’expansion continue du paritarisme de gestion permise par les règles nationales n’était plus possible dans le cadre du traité de Maastricht.

Ce malentendu est par exemple apparu dans l’affaire de la désignation dans la boulangerie. Le président patronal de la fédération a cru, probablement de bonne foi, qu’il était possible de choisir un assureur unique pour sa branche sans mise en concurrence et sans que les entreprises concernées n’aient leur mot à dire. Or l’Union Européenne est un espace de libre choix et de concurrence généralisée. Il était inévitable, dans ces conditions, que le droit communautaire condamne tôt ou tard des pratiques se revendiquant de la « solidarité », qui visaient à interdire la concurrence en dehors de toute justification économique, tout en nourrissant des acteurs du marché dotés par ailleurs (et quoiqu’ils s’en défendissent) d’appétits lucratifs importants.

Pour empêcher cette ouverture à la concurrence, il a fallu mécaniquement expliquer que le marché ne pouvait remplir les missions que les branches attendaient. Cette explication a nourri les pouvoirs publics dans la conviction que les partenaires sociaux eux-mêmes souhaitaient que les solidarités professionnelles deviennent une mission de service public et dépendent, peu ou prou, de l’État.

La même logique a prévalu dans le domaine du chômage, où les partenaires sociaux ont vécu dans l’illusion qu’ils pourraient maintenir indéfiniment un système « privé » mais monopolistique d’indemnisation, indépendant de l’État. Pourtant, en réclamant la garantie de celui-ci pour les emprunts contractés par le régime, les partenaires sociaux ouvraient une boîte de Pandore qui devrait assez rapidement déboucher sur une annexion de fait de l’Unedic par Pôle Emploi.

Les raisons de ces glissements tectoniques sont simples. Contrairement à la croyance naïve de certains partenaires sociaux, l’Union Européenne n’offre que deux voies: soit la solidarité qui relève du service public, soit la concurrence. L’espérance qu’une troisième voie mêlant structures de droit privé et monopoles est un leurre, qui a préparé le terrain à l’étatisation.

L’ambition paritaire suicidée par le paritarisme de gestion?

Assez rapidement, donc, le paritarisme de gestion dans ce qu’il avait de plus autonome (à l’AGIRC-ARRCO et à l’UNEDIC) devrait subir le même sort que la sécurité sociale elle-même. Dans le meilleur des cas, des conseils d’administration paritaires dénués de tout pouvoir subsisteront. Ils ne feront, comme à la CNAV, à la CNAF ou à la CNAM, même plus l’effort de dissimuler l’hégémonie de la direction de la sécurité sociale. Ainsi disparaîtra corps et âme ce qui fut longtemps présenté (à tort au demeurant) comme l’héritage du CNR, dans une indifférence générale.

Les meilleurs acteurs de cette indifférence ont été les paritaires eux-mêmes. Il n’est pas si loin où des éminences patronales, notamment à l’UPA, dénonçaient l’emprise des « assureurs » sur la santé, et appelaient à protéger leurs adhérents contre la concurrence à laquelle ceux-ci se livraient, notamment sur les prix. Tant d’efforts déployés pour dénoncer les méfaits de la concurrence et pour faire l’éloge du monopole à l’identique de la sécurité sociale ont fini par payer. À la pâle copie paritaire, l’État propose désormais de substituer l’original: le monopole de service public.

Ou comment le paritarisme de gestion a patiemment, et pour préserver le confort de ses habitudes, suicidé l’idée paritaire elle-même, en faisant le lit de l’étatisation.

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