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Quand la mutualité luttait contre la sécurité sociale

La célébration des 70 ans de la sécurité sociale donne libre cours à une réécriture en bonne et due forme de l’histoire française. François Hollande y a consciencieusement apporté sa pierre mardi… à la Mutualité française, en prononçant un discours où il a fait l’éloge de la « Carte Vitale à vie ». Comme il est d’usage, le Président a commencé son discours en affirmant que la mutualité est à l’origine de la sécurité sociale. L’occasion était trop belle pour ne pas rappeler quelques éléments d’histoire: la mutualité est évidemment une forme de protection sociale antagoniste à la sécurité sociale.

Etat ou liberté mutualiste de choix, deux modèles ennemis

Le débat sur la forme française de protection sociale est ouvert dès la Révolution Française et l’interdiction des sociétés de secours mutuel par la loi Le Chapelier. On a trop souvent oublié que si, dès 1791, les corporations sont abolies au profit d’une législation d’Etat qui donnera naissance au Code du Travail, le principe assurantiel est aussi, à l’occasion, rattaché à l’Etat. Les mutuelles affinitaires sont alors suspectes et rigoureusement interdites.

L’Etat-Providence contre la liberté de s’assurer: le débat est ancien! et va hanter tout le dix-neuvième siècle. C’est finalement Napoléon III qui tranche le débat par la loi du 26 mars 1852, dont le principe est assez simple: la mutuelle oui, le syndicat non! Durablement, le Second Empire bâtit un modèle social où la mutualité se construit à l’écart des organisations syndicales et où elle propose des couvertures assurantielles fondées sur la liberté d’adhésion.

La mutualité et le modèle social de 1930

Contrairement aux fantasmes distillés par le prêt-à-penser officiel, la France d’avant 1945 est loin d’être le désert de la protection sociale que la sécurité sociale étatique arrache à l’obscurité. Les lois de 1928 et 1930 posent un principe simple: obligation de s’assurer en prévoyance, mais liberté de choix de l’assureur. Un long débat a précédé ce choix, tenu autour de la commission parlementaire Grinda qui, au début des années 20, se demande s’il faut étendre au territoire français ou non la sécurité sociale qui existe en Alsace-Moselle.

A l’époque, le débat est tranché en toute connaissance de cause. Grinda plaide pour une sécurité sociale gouvernée paritairement, avec une conviction qui dominera en 1945: la gestion de la sécurité sociale est la meilleure façon de dissoudre le syndicalisme révolutionnaire. C’est en confiant des mandats de gestion aux syndicalistes les plus remuants que la conflictualité sociale diminuera.

Le choix collectif de l’époque est de préserver la liberté de choix des salariés au risque de maintenir une forte conflictualité sociale. On l’a oublié, mais la France fut à une époque un pays attaché à la liberté individuelle!

Grâce à ce choix, la mutualité connaît un développement rapide: elle maîtrise les métiers de la protection sociale et se pose donc aisément comme l’acteur majeur de la protection sociale libre dans les années 30.

Quand la mutualité s’opposait à la Sécurité Sociale

Lorsque Pétain prend le pouvoir en 1940, son équipe, dont l’un des collaborateurs s’appelle Pierre Laroque (qui conseille le ministre du Travail jusqu’en décembre 1940), plaide pour la mise en place d’une sécurité sociale étatique. Pour la FNMF, ce projet est une catastrophe, puisqu’il risque de ruiner les efforts de commercialisation et de développement déployés avant la Guerre. Avec l’aide la Caisse des Dépôts et Consignations, qui gèrent les fonds de la retraite par capitalisation mise en place en 1930, la FNMF va se livrer à un important jeu d’influence pour que Vichy renonce au projet de sécurité sociale qui sera finalement mis en oeuvre en 1945.

Si Vichy cède finalement aux sirènes de la mutualité, c’est par ralliement à un argument de fond: une sécurité sociale universelle, obligatoire, sans liberté de choix de l’assureur prépare la société française à une logique collectiviste dangereuse. Vichy limitera finalement son oeuvre à la mise en place de l’assurance vieillesse des travailleurs salariés, que la Libération reprend intacte en 1944 sous le nom de CNAVTS.

Ce n’est qu’en 1945 que la FNMF se rallie au principe de la sécurité sociale. A cette époque, l’assurance maladie ne rembourse que 40% des frais de santé…

Economie sociale: encore un coup de pouce parlementaire

Le Sénat vient d’adopter une loi adaptant le Code de la Mutualité aux réseaux de soins: un coup de pouce de plus à l’économie sociale et solidaire.

Au moment où Benoît Hamon présente son projet de loi sur l’économie sociale et solidaire, le Sénat apporte un nouveau coup de pouce au secteur, en transposant les réseaux de soins dans le Code de la Mutualité.

En soi, cette mesure, déjà adoptée en novembre 2012 par l’Assemblée Nationale n’a rien de choquant. Pour en comprendre quelques-uns des tenants et aboutissants, je renvoie ici aux excellents articles de Nathalie Birchem, et de Pierre Bienvault de La Croix.

En fait, il s’agit de permettre aux mutuelles de s’aligner sur les pratiques de gestion du risque en vigueur chez les assureurs ou les institutions de prévoyance. Ceux-ci disposent de réseaux où les remboursements sont plus élevés que dans la médecine de ville. Ce système permet donc de rationaliser fortement les dépenses de santé.

En revanche, il contrevient au principe du libre choix du médecin en incitant les assurés à d’adresser aux praticiens du réseau. Disposition qui contente modérément les syndicats de médecins, on s’en doute.

Ce projet est un élément de plus dans l’arsenal réglementaire dont les mutuelles se dotent pour faire évoluer leur activité dans un univers mouvant. La généralisation de la complémentaire santé devrait en effet assécher le marché de la couverture individuelle, dans lequel les mutuelles sont spécialisées.

On notera avec amusement que cette mesure est adoptée à l’issue d’une proposition de loi du député Bruno Leroux, ancien vice-président de la MNEF, devenue LMDE (et évoquée sur ce blog récemment). La rapporteuse du texte était Fanélie Carrey-Conte, députée du XXè arrondissement de Paris… et ancienne administratrice de la LMDE.

Décidément, la LMDE coûte cher à la mutualité, mais ses anciens lui rapportent…

Economie sociale: quelques petits secrets contenus dans la loi Hamon

Benoît Hamon a présenté le projet de loi sur l’économie sociale et solidaire. Moins transparent qu’on ne le croit.

De la loi sur l’économie sociale et solidaire (ESS), on retient volontiers ce qu’en dit la polémique: une loi qui oblige les patrons de PME à informer leurs salariés de leur intention de céder l’entreprise, pour permettre la constitution d’une SCOP.

Autour de ce projet de loi, circulent des chiffres très variés dont personne ne vérifie d’ailleurs le contenu. Entre 10% du PIB tirés de l’ESS, et 100.000 emplois nets créés à l’avenir, chacun y va de ses affirmations à la gloire d’un modèle économique forcément vertueux, et forcément plus solide que le modèle capitaliste. En dehors des acteurs du secteur lui-même, qui semblent un peu moins optimistes et affirmatifs

Pourtant, un certain nombre d’éléments devraient nous mettre la puce à l’oreille sur ce sujet. Par exemple ce communiqué de l’UNSA qui dit: « les entreprises de l’Economie sociale et solidaire, qui portent des valeurs et une vision plus humaine de la société et de l’économie, devraient aussi porter une attention plus soutenue à leurs salariés. Dans ce cadre, l’UNSA regrette que ce projet de loi ne lie pas la qualité d’entreprise de l’Economie sociale et solidaire à des pratiques plus conformes au progrès social pour les salariés : qualité du dialogue social, réductions des écarts de rémunérations, développement des actions de formation professionnelle et des compétences, égalité femmes/hommes… »

Faut-il déduire de ce tract syndical que les entreprises sociales et solidaires n’observent pas toutes des pratiques conformes au progrès social pour les salariés, notamment dans le domaine du dialogue social, des salaires et de la formation?

Le mythe de l’économie sociale et solidaire enfin dissipé

En fait, la communication autour de la loi sur l’économie sociale et solidaire a bâti un mythe complaisant: celui d’une entreprise dirigée par ses salariés, et qui concilier harmonieusement réussite économique et performance sociale. Ce mythe est évidemment trompeur.

Rappelons d’abord quelques réalités statistiques. Selon les chiffres affichés par le secteur lui-même, la répartition des effectifs de l’économie sociale est la suivante:

Répartition des effectifs de l'ESS
Répartition des effectifs de l’ESS

Sur les 2 millions de salariés de l’ESS, les 3/4 sont donc concentrés dans le monde associatif.

L’analyse des effectifs par secteur est encore plus éclairante:

Effectifs de l'ESS par secteur
Effectifs de l’ESS par secteur

En dehors du secteur bancaire et de l’assurance, la présence de l’ESS est confidentielle sur les marchés concurrentiels: elle existe à peine dans l’industrie ou le commerce.

Pour être plus précis, les SCOP, qui sont mis en avant dans la loi et dans la polémique qui l’entoure, se limitent à quelques poignées de salariés: moins de 45.000, fin 2012, pour 2.000 entreprises.

Il y a donc une véritable impropriété à confondre ESS et SCOP. En réalité, l’économie sociale et solidaire, c’est d’abord le monde associatif. Ce qui est relativement différent du monde économique traditionnel, soumis à la concurrence.

Une loi qui consacre un lobbying intense

Dans un papier que j’avais publié sur Atlantico, j’avais déjà ironisé sur le lobbying que le secteur de l’ESS exerçait auprès de l’aile gauche du PS pour obtenir des réglementations favorables. J’avais notamment soutenu (ce qui avait provoqué la colère de l’intéressée sur Twitter) que Marie-Noëlle Lienemann s’était laissée embarquer dans une galère par le Crédit Agricole et le Crédit Mutuel.

Dans la pratique, la loi Hamon consacre ce lobbying et ne s’en cache pas: « Issu d’une année de travaux de consultation et de concertation des acteurs de l’économie sociale et solidaire, des acteurs de l’insertion par l’activité économique, et des partenaires sociaux, ce projet de loi donne ainsi des perspectives nouvelles à un secteur économique porteur et créateur d’emplois dans nos territoires« , dit le communiqué officiel sur le portail du gouvernement.

En soi, il est rassurant de voir que le gouvernement s’est entouré des avis des professions concernées pour rédiger ce texte. Il n’en demeure pas moins que la rédaction prouve une véritable porosité entre les acteurs. 

C’est ainsi qu’on voit, dans la loi, apparaître deux chapitres qui n’ont rien à voir avec les SCOP, mais qui ont tout à voir avec une défense directe des acteurs financiers de l’ESS: un chapitre qui précise les conditions de coassurance pour les mutuelles relevant du Code de la Mutualité, et un chapitre qui crée les certificats mutualistes.

Une réponse au défi de la sécurisation de l’emploi: la coassurance

L’article 73 de la loi devrait prendre une mesure essentielle pour gérer les conséquences de la loi sur la sécurisation de l’emploi.

Ce point incongru appelle une petite explication: la loi sur la sécurisation de l’emploi a prévu la généralisation de la complémentaire santé par contrat collectif (je ne reviens pas ici sur la question compliquée, débattue sur ce blog, de l’accord de branche et de l’accord d’entreprise).

Cette disposition est une menace directe pour les mutuelles relevant du Code de la Mutualité (qu’elles appartiennent à la FNMF ou à la FNIM), qui détiennent la moitié du marché de la complémentaire santé en France (30 milliards de cotisations annuelles, tout de même, dont 3 milliards environ de frais de gestion), mais sont spécialisées dans le contrat individuel et pratiquent très peu l’assurance collective.

Autrement dit, la loi sur la sécurisation de l’emploi risque de faire migrer automatiquement les assurés des mutuelles vers d’autres types d’assureurs santé (institutions de prévoyance, qui appartiennent aussi à l’ESS, et compagnies d’assurance « capitalistes »).

Pour réagir face à cette menace, les mutuelles ont obtenu, par la loi Hamon, une réglementation qui leur donne un coup de pouce: la possibilité inscrite dans la loi de pratiquer des coassurances avec des assureurs ne relevant pas du Code de la Mutualité. Cette disposition, qui contrevient à la doctrine de l’Autorité de Contrôle, est destinée à favoriser des alliances au cas par cas pour décrocher des marchés avec d’autres assureurs.

Sur ce point précis, la loi ne vise pas à créer des emplois, mais à les protéger. Car, au-delà des déclarations grandiloquentes sur l’efficacité de l’ESS, les mutuelles françaises sont fragilisées et en position de plus en plus délicate face à la concurrence.

Le certificat mutualiste, succédané de capitalisme?

La loi Hamon devrait créer des certificats mutualistes, définis par l’article 71 de la loi. Cet article prévoit que les certificats peuvent être émis auprès des sociétaires, de mutuelles ou d’assureurs, en « vue de l’alimentation de leur fonds d’établissement ».

Il s’agit donc, bel et bien, de créer des titres similaires aux actions pour l’économie lucrative, afin de renforcer les fonds propres des mutuelles ou des institutions de prévoyance. Ces certificats sont rémunérés de la façon suivante:

« La rémunération des certificats mutualistes est variable et fixée annuellement par l’assemblée générale lors de l’approbation des comptes. La rémunération susceptible d’être acquittée chaque année par l’entreprise ne peut excéder 10% de la somme des bénéfices réalisés lors des trois derniers exercices, diminuées des pertes et des sommes portées en réserves en application de la loi ou des statuts lors de ces mêmes exercices. »

Les certificats mutualistes font donc entrer l’économie sociale et solidaire dans un modèle para-capitaliste pour une raison simple: institutions de prévoyance et mutuelles doivent faire face aux exigences de solvabilité imposées par la directive Solvency II, qui les oblige à renforcer leurs fonds propres.

Faute d’actionnaires, les certificats devraient leur permettre de passer le cap des évolutions réglementaires sans remettre ouvertement en cause leur modèle économique.

Bien entendu, si une mutuelle place massivement ses certificats auprès d’un assureur mutualiste, il y a fort à parier pour le modèle social et solidaire devienne un leurre.

On notera au passage que les certificats mutualistes interviennent dans un contexte où les institutions de prévoyance ont perdu 40% de leurs résultats sur chiffre d’affaires.

Le paravent des SCOP est donc commode…

Il permet d’ouvrir des polémiques sur des sujets annexes. En réalité, la loi Hamon répond à la détresse d’un secteur dont l’activité financière est de moins en moins profitable et viable. Elle dope la réglementation pour faciliter des opérations de survie, dans des univers en pleine évolution: il ne devrait plus subsister que trois ou quatre institutions de prévoyance (au lieu de 21) à l’horizon 2015, et le nombre de mutuelle devrait être divisé par 10 dans le même période (700 mutuelles aujourd’hui).

Par acquit de conscience, je publie ici le texte du projet de loi, difficilement trouvable, dans une version de fin mai 2013.