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Les jeunes et la protection sociale: la farce de France Stratégie

Les jeunes financent-ils la protection sociale des vieux? Cette question à laquelle nous connaissons tous la réponse (la protection sociale visant par principe à financer les dépenses de maladie par les gens qui ne sont pas malades, c’est-à-dire à payer les soins des plus âgés par des contributions des plus jeunes) a fait l’objet d’une farce « scientifique » financée par France Stratégie, l’ancien commissariat au Plan, c’est-à-dire par le contribuable.

Il a tout de même fallu trois scientifiques officiels pour concocter ce document dont on se demande comment les autorités publiques peuvent en accepter la responsabilité. Deux de ces trois scientifiques appartiennent à Paris School of Economics. Voilà qui en dit long sur l’absurdité de ces structures narcissiques et nombrilistes créées par l’université française.

La protection sociale biaisée

Toute la farce consiste à bâtir un calcul sur un indicateur complètement bidonné: l’évolution des dépenses individuelles moyennes de protection sociale y compris éducation, rapportées en pourcentage de PIB par tête, depuis les années 70. On en reste sur les fesses! mais qui peut donner une caution scientifique à une démarche qui consiste à englober les dépenses d’éducation dans les dépenses de protection sociale?

En réalité, on voit bien le calcul qui se trouve derrière: l’objectif est d’atténuer l’effet de transfert de richesses entre générations en soutenant que ce que les vieux reçoivent de la solidarité des jeunes lorsqu’ils vont l’hôpital est contrebalancé par ce qu’ils paient en impôts pur que les jeunes puissent aller à l’école. Mais, à ce compte, sauf à valider des démarches idéologiques dans les statistiques, on voit mal pourquoi les rédacteurs de la note n’englobent pas l’ensemble des dépenses publiques dans leurs calculs. Car, si les vieux paient des impôts pour l’école, ils en paient aussi pour une myriade de services publics qui leur sert sans servir aux jeunes.

L’ambition de la note, pour être honnête, aurait donc dû consister à calculer, génération par génération, l’allocation des dépenses publiques, protection sociale comprise. Au lieu de cette démarche équilibrée, France Stratégie a préféré une opération de propagande déguisée en statistique officielle qui  ne fait pas honneur à cette institution.

La protection sociale escamotée

L’autre biais de cette étude bidonnée consiste à mélanger les torchons et les serviettes fiscales. La note répond en effet à une question simple: qui, par tranche d’âge, bénéficie de la mutualisation des dépenses? Mais elle escamote complètement l’autre question qui fâche, indissociable et indispensable: qui, par tranche d’âge, finance la mutualisation des dépenses?

De ce point de vue, mélanger les dépenses d’éducation financées par l’impôt, c’est-à-dire par tout le monde, et les dépenses de protection sociale majoritairement financées par les cotisations sur le travail, est une imposture. D’un côté, en effet, la solidarité est le produit d’une démarche universelle. De l’autre, elle est segmentée sur une assiette réduite de population. Autrement dit, il existe en France un groupe de population (ceux qui travaillent!) condamné à payer des impôts pour aider tout le monde, et à payer des cotisations pour ceux qui n’en paient plus. Cette conception-là de la solidarité mérite d’être mise sur la table et discutée.

C’est précisément ce que ne fait pas la note de France Stratégie, qui fait croire, faute de s’interroger sur la nature du financement de la solidarité, que tout le monde paie et tout le monde reçoit équitablement.

La protection sociale à 48 ans, âge maudit

Malgré tous ces biais idéologiques navrants, où l’on retrouve la mentalité gauche-bobo des universitaires et des fonctionnaires français obsédés par l’idée que la sécurité sociale telle qu’elle est doit être préservée coûte-que-coûte, l’étude ne parvient pas à cacher que les grands bénéficiaires de la protection sociale sont les plus âgés, c’est-à-dire ceux qui la financent le moins, mais qui en tirent le plus d’avantages.

Au passage, on apprend que l’âge maudit en France se situe à 48 ans: c’est l’année de la vie où l’on paie le plus pour les autres, et où l’on reçoit le moins.

Le seul mérite de l’étude consiste à avoir montré que, en France, ce n’est pas seulement avoir moins de 25 ans qui est une calamité. C’est aussi avoir moins de 60 ans.

Sans surprise, les candidats aux présidentielles issus des partis de gouvernement devraient d’ailleurs avoir plus de 60 ans…

 

Touraine reprend d’une main ce que Valls donne de l’autre

Article paru sur Décider & Entreprendre.

Les articles 21 à 23 du PLFSS 2016 donnent un bel exemple de la façon dont Marisol Touraine reprend d’une main discrète ce que Valls donne d’une autre main volontaire et voyante.

Ces articles prétendent en effet aménager la « généralisation de la complémentaire santé » à des publics pour lesquels François Hollande a fait des promesses: les retraités et les précaires, à la demande de lobbies qui sont aujourd’hui dépités de voir quel mauvais usage est fait de leurs prescriptions. Toutefois, le mode opératoire utilisé pour tenir les promesses conduit à créer de nouvelles tracasseries pour les entreprises dès le 1er janvier 2016, alors que majoritairement celles-ci sont très loin d’être prêtes à agir. Mais les entreprises ne seront pas les seules victimes de ces coups pendables: les salariés vont être dévalisés en beauté pour aider les retraités et les médecins à arrondir leurs fins de mois.

Les entreprises et la date fatidique du 1er janvier 2016

A force de saucissonner les obligations qui pèsent sur les entreprises dans des textes successifs dont plus personne ne maîtrise la cohérence, les pouvoirs publics et leur fidèle administration oublient les chocs réglementaires qu’ils infligent à des entreprises empêtrées dans une conjoncture morose. Ainsi, au 1er janvier 2016, les entreprises doivent mettre en place tout en un le compte pénibilité, la déclaration sociale nominative, la réforme des contrats responsables et la généralisation de la complémentaire santé.

On sait depuis le sondage Humanis et Odoxa mené en juin 2015 que mois d’une entreprise sur sept sera prête à respecter ses obligations réglementaires. 61% des entreprises seront au mieux prête sur une seule de ces échéances. Ce sont évidemment les patrons de PME et de TPE qui sont les plus dépassés par cette inflation et cette instabilité juridiques.

Une fois de plus, l’imagination du législateur et du régulateur excède les capacités humaines et la perte de productivité de ces changements incessants de pied atteint des proportions telles que, au 1er janvier 2016, une écrasante majorité d’employeurs seront des délinquants en sursis.

Touraine en rajoute une couche

Malgré ces constats inquiétants, Marisol Touraine a décidé de lâcher la bride aux régulo-maniaques de la DSS, dont l’imagination n’a pas tardé à sévir. Le PLFSS rajoute en effet de nouvelles obligations à des gens qui en ont déjà trop et n’y font plus face.

Ainsi, l’article 22 prévoit-il que chaque employeur devra verser, si le salarié le demande, une aide à l’acquisition d’une complémentaire santé pour les travailleurs précaires. L’exposé des motifs présente la mesure de la façon suivante:

le présent article vise à permettre à ces catégories de salariés d’obtenir directement le versement, par chacun de leurs employeurs, d’une somme dédiée au financement de leur complémentaire santé, qui sera en rapport avec la contribution dont bénéficient les autres salariés d’un même employeur, en tenant compte de la durée travaillée. Cette somme ne pourra pas être cumulée avec d’autres dispositifs d’aide à l’accès à la complémentaire santé.

Le recours à ce mode de couverture sera ouvert à certains salariés ayant un contrat court ou une faible quotité de travail, qui pourront en ce cas demander, de droit, d’être dispensés d’adhérer au régime collectif mis en œuvre dans l’entreprise.

Les partenaires sociaux de branche ou d’entreprise pourront en outre prévoir, par accord collectif, que la généralisation de la couverture complémentaire santé sera mise en œuvre par le biais du versement de cette contribution pour certains salariés dont la durée du contrat ou la quotité horaire ne dépasse des seuils fixés par décret.

La contribution versée par l’employeur bénéficiera du même régime social que sa participation au financement des contrats collectifs et obligatoires.

Autrement dit, un salarié recruté pour un CDD d’un mois pourra refuser d’adhérer au régime santé de l’entreprise et demander le versement d’un « chèque santé » pour souscrire le contrat de son choix. Il devra toutefois prouver qu’il ne bénéficie pas déjà d’une aide pour acquérir une complémentaire santé, et il devra déclarer fiscalement la participation de son employeur à son contrat.

On ne pouvait pas imaginer plus simple!

Touraine fait encore payer les salariés pour les retraités

Plus complexe et plus « Sioux » encore est le mode opératoire retenu pour honorer la promesse faite (par Hollande) à la FNMF en juin 2015 de généraliser la complémentaire santé aux retraités. C’est ici sous le quinquennat de Hollande: les promesses du Président n’engagent que ses ministres.

On ne reviendra pas ici sur toutes les modalités prévues pour les retraités. On citera simplement les deux piliers magiques de l’article 21: l’un consiste à faire payer, sans le dire, la mesure aux salariés, l’autre consiste à limiter singulièrement le champ de la mutualité dans ce nouveau marché qui s’ouvre.

Pour faire payer les salariés, le gouvernement n’a rien trouvé de mieux que d’ouvrir un crédit d’impôt aux retraités sur les produits de la taxe de solidarité additionnelle aux cotisations d’assurance afférentes aux garanties de protection complémentaire en matière de frais de soins de santé souscrites au bénéfice de personnes physiques résidentes en France, créée en 2012 et prévue par l’article L 862-4 du Code de la Sécurité Sociale. Comme cette taxe additionnelle est discrètement facturée par les assureurs à leurs clients dans des augmentations de tarifs dont cette profession a le secret, autant dire que Marisol Touraine se livre à un exercice de prestidigitation demandant aux salariés (et aux entreprises) de payer pour les retraités.

Ces derniers ne pourront, comme la mutualité l’espérait, recourir au contrat de leur choix pour s’assurer. Le ministère des affaires sociales préfère recommencer son inepte procédure d’appel d’offres et de labellisation de contrats sur un critère « de montant des primes prépondérant ainsi que des critères relatifs à la qualité de service ». Cette vaste blague consiste à choisir un lot d’assureurs qui doivent tous assurer les mêmes garanties, mais à des prix différents.

Là encore, les salariés vont, sans s’en rendre compte, payer pour des contrats qui ne leur profiteront pas.

Les salariés payent aussi discrètement pour les médecins

Enfin, petit cadeau aux syndicats de médecins dans une période de grogne contre la généralisation du tiers payant: la prorogation pour une période d’un an de la contribution à la charge des organismes complémentaires, dont le rendement est plafonné à 150 millions d’euros. Cette contribution devrait servir au « développement des nouveaux modes de rémunération des médecins ».

Cet habillage de façade est habile pour deux raisons.

Première raison: il permet de donner un coup de pouce aux médecins sans le dire. Ceux-ci vivent pour l’essentiel des remboursements de la sécurité sociale et des dépassements d’honoraires. La réforme des contrats responsables a plafonné les remboursements de ces dépassements par les complémentaires santé, de telle sorte que les restes à charge des classes moyennes vont exploser dans certains secteurs. Les premières victimes en seront les femmes actives, puisque ce sont les gynécologues des grandes villes qui pratiquent le plus allègrement les dépassements.

En plus de ce manque à gagner pour certains médecins, la négociation de l’ONDAM donne lieu à des révisions déchirantes. Marisol Touraine propose ici de contourner l’obstacle en donnant un peu de mou grâce aux organismes complémentaires.

Deuxième raison: ce ne sont évidemment pas les organismes complémentaires qui vont payer les médecins, mais les assurés, puisque les assureurs répercutent intégralement le coût de la fiscalité sur leurs tarifs. Autrement dit, sous couvert de mettre à contribution les méchants assureurs, Marisol Touraine est en train de saigner à blanc les assurés, et spécialement les actifs, en augmentant les tarifs de leur complémentaire santé tout en limitant les remboursements de leurs prestation.

Un étatisme ubuesque

Cette politique est évidemment ubuesque. Au lieu de laisser le marché jouer, et de faire porter le coût des restes à charge par les complémentaires santé, Marisol Touraine fait de la politique spectacle en donnant l’illusion de la solidarité, en jouant d’un habile « shaming » contre les complémentaires santé, mais en dégradant au jour le jour l’accès aux soins des classes moyennes. Pour y parvenir, elle met en place une usine à gaz qui fait l’unanimité des professionnels contre elle.

Dans la pratique, Marisol Touraine plafonne les remboursements et finance les actes médicaux par une taxe sur les assurés. Tout cela est ahurissant, et, une fois de plus, l’étatisme démontre sa capacité à donner l’illusion de la solidarité tout en pratiquant une dégradation nette de l’accès aux soins.

Officiellement, Manuel Valls annonce des avantages pour les entreprises et une baisse de la pression fiscale pour les ménages. Mais Marisol Touraine mène une politique exactement inverse.

Quand la mutualité luttait contre la sécurité sociale

La célébration des 70 ans de la sécurité sociale donne libre cours à une réécriture en bonne et due forme de l’histoire française. François Hollande y a consciencieusement apporté sa pierre mardi… à la Mutualité française, en prononçant un discours où il a fait l’éloge de la « Carte Vitale à vie ». Comme il est d’usage, le Président a commencé son discours en affirmant que la mutualité est à l’origine de la sécurité sociale. L’occasion était trop belle pour ne pas rappeler quelques éléments d’histoire: la mutualité est évidemment une forme de protection sociale antagoniste à la sécurité sociale.

Etat ou liberté mutualiste de choix, deux modèles ennemis

Le débat sur la forme française de protection sociale est ouvert dès la Révolution Française et l’interdiction des sociétés de secours mutuel par la loi Le Chapelier. On a trop souvent oublié que si, dès 1791, les corporations sont abolies au profit d’une législation d’Etat qui donnera naissance au Code du Travail, le principe assurantiel est aussi, à l’occasion, rattaché à l’Etat. Les mutuelles affinitaires sont alors suspectes et rigoureusement interdites.

L’Etat-Providence contre la liberté de s’assurer: le débat est ancien! et va hanter tout le dix-neuvième siècle. C’est finalement Napoléon III qui tranche le débat par la loi du 26 mars 1852, dont le principe est assez simple: la mutuelle oui, le syndicat non! Durablement, le Second Empire bâtit un modèle social où la mutualité se construit à l’écart des organisations syndicales et où elle propose des couvertures assurantielles fondées sur la liberté d’adhésion.

La mutualité et le modèle social de 1930

Contrairement aux fantasmes distillés par le prêt-à-penser officiel, la France d’avant 1945 est loin d’être le désert de la protection sociale que la sécurité sociale étatique arrache à l’obscurité. Les lois de 1928 et 1930 posent un principe simple: obligation de s’assurer en prévoyance, mais liberté de choix de l’assureur. Un long débat a précédé ce choix, tenu autour de la commission parlementaire Grinda qui, au début des années 20, se demande s’il faut étendre au territoire français ou non la sécurité sociale qui existe en Alsace-Moselle.

A l’époque, le débat est tranché en toute connaissance de cause. Grinda plaide pour une sécurité sociale gouvernée paritairement, avec une conviction qui dominera en 1945: la gestion de la sécurité sociale est la meilleure façon de dissoudre le syndicalisme révolutionnaire. C’est en confiant des mandats de gestion aux syndicalistes les plus remuants que la conflictualité sociale diminuera.

Le choix collectif de l’époque est de préserver la liberté de choix des salariés au risque de maintenir une forte conflictualité sociale. On l’a oublié, mais la France fut à une époque un pays attaché à la liberté individuelle!

Grâce à ce choix, la mutualité connaît un développement rapide: elle maîtrise les métiers de la protection sociale et se pose donc aisément comme l’acteur majeur de la protection sociale libre dans les années 30.

Quand la mutualité s’opposait à la Sécurité Sociale

Lorsque Pétain prend le pouvoir en 1940, son équipe, dont l’un des collaborateurs s’appelle Pierre Laroque (qui conseille le ministre du Travail jusqu’en décembre 1940), plaide pour la mise en place d’une sécurité sociale étatique. Pour la FNMF, ce projet est une catastrophe, puisqu’il risque de ruiner les efforts de commercialisation et de développement déployés avant la Guerre. Avec l’aide la Caisse des Dépôts et Consignations, qui gèrent les fonds de la retraite par capitalisation mise en place en 1930, la FNMF va se livrer à un important jeu d’influence pour que Vichy renonce au projet de sécurité sociale qui sera finalement mis en oeuvre en 1945.

Si Vichy cède finalement aux sirènes de la mutualité, c’est par ralliement à un argument de fond: une sécurité sociale universelle, obligatoire, sans liberté de choix de l’assureur prépare la société française à une logique collectiviste dangereuse. Vichy limitera finalement son oeuvre à la mise en place de l’assurance vieillesse des travailleurs salariés, que la Libération reprend intacte en 1944 sous le nom de CNAVTS.

Ce n’est qu’en 1945 que la FNMF se rallie au principe de la sécurité sociale. A cette époque, l’assurance maladie ne rembourse que 40% des frais de santé…

Quelques propositions pour réformer la sécurité sociale

Les choix opérés depuis plusieurs décennies en matière de protection sociale contribuent à une augmentation constante des coûts et à une dégradation des services assurés aux Français. Sans remise à plat à la fois des techniques de financement et des logiques de fonctionnement, la dégradation continuera tout en s’accompagnant d’un alourdissement des coûts. Une inversion de tendance est indispensable. Elle suppose des remises en ordre.

Quel diagnostic pour la protection sociale?

La protection sociale en France est dominée par le « tout Sécurité Sociale » dont le modèle vieillit.

Le financement de la sécurité sociale n’est pas durable, dans la mesure où, même avec des augmentations constantes de la pression fiscale, les déficits persistent, et même s’aggravent. A long terme, l’effort social de la Nation, qui avoisine les 34% du PIB, devrait encore augmenter si le modèle de protection sociale n’est pas remis à plat.

Le financement de la sécurité sociale plombe la compétitivité des entreprises françaises. Le principe de la cotisation sociale assise sur le contrat de travail renchérit fortement le coût du travail et constitue autant un frein à l’emploi qu’à la croissance. Aucun des grands pays industrialisés n’assied autant le financement de sa protection sociale sur le contrat de travail et aussi peu sur l’impôt.

La gouvernance de la sécurité sociale freine sa réforme. L’assise de la sécurité sociale sur le contrat de travail justifie la gouvernance paritaire de la sécurité sociale. Inversement, les organisations syndicales s’opposent à une fiscalisation accrue de la sécurité sociale pour en conserver la gouvernance, même factice. La gouvernance paritaire de la sécurité sociale constitue donc le principal obstacle à une fiscalisation accrue de son financement.

Quelles propositions pour réformer?

Les propositions qui suivent intègrent chacune une réponse aux éléments de diagnostic ci-dessus.

Quel juste financement pour la protection sociale?

La dépense de protection sociale en France avoisine les 34% du PIB. La France est le premier pays du monde industrialisé en matière de dépense de protection sociale. Celle-ci est en moyenne de moins de 25% dans les pays de l’OCDE. Cette différence pénalise la compétitivité des entreprises dans la mesure où elle est largement financée par des cotisations sociales. En outre, elle témoigne d’une gestion peu performante de notre système de sécurité sociale.

Dans cet ensemble, la sécurité sociale (régimes de base et régimes spéciaux) représente à elle seule environ 470 milliards de dépenses, soit près de 24% du PIB.

Proposition n°1: limiter par une règle d’or constitutionnelle les dépenses des régimes de base à 20% du PIB, soit une baisse de 4 points à atteindre en 5 ans.

Cet effort correspond à une stabilisation des dépenses pendant 4 ans, avec une croissance de 1% du PIB par an.

Quelle fiscalisation des recettes de sécurité sociale?

En 2013, les cotisations de sécurité sociale représentaient 16,75% du PIB, ce qui faisait de la France le pays sollicitant le plus le contrat de travail pour financer la protection sociale. Le deuxième pays de l’OCDE dans ce classement était la Slovénie à 14,75% de PIB (soit deux points de moins que la France, puis l’Autriche à 14,53%). La moyenne de l’OCDE se situe à 9%.

Pour redonner de la compétitivité aux entreprises françaises, il conviendrait de baisser la part des cotisations sociales dans les recettes d’au moins un tiers, et d’augmenter en conséquence la part de la contribution sociale généralisée.

Proposition n°2: établir un bouclier social pour les cotisations de sécurité sociale fixé à 10% du PIB.

Fiscaliser l’assurance-maladie

Faire peser la santé des assurés sur les cotisations sociales est fortement contestable, surtout dans la mesure où l’essentiel des dépenses de santé est dû à des assurés non salariés, et tout spécialement aux plus de 60 ans. La fiscalisation des dépenses de santé constitue donc un objectif légitime, dans la mesure où il s’agit de rétablir un mode juste de financement. Compte tenu des impacts fiscaux de la mesure, la mise en oeuvre de ce point de programme serait graduelle.

Elle permettra une diminution importante des cotisations prélevées sur le travail. Elle constituera un puissant levier de pouvoir d’achat pour les salariés les plus jeunes.

Proposition n°3: supprimer progressivement les cotisations maladie et augmenter en conséquence la contribution sociale généralisée (CSG).

Fiscaliser les prestations familiales

Parallèlement à une fiscalisation de l’assurance maladie, la même mesure interviendrait sur la branche familles. La suppression des cotisations familiales serait compensée par un relèvement de la CSG.

Proposition n°4: supprimer les cotisations familiales et augmenter en conséquence la contribution sociale généralisée (CSG).

Protéger les classes moyennes

Dans le financement actuel de la protection sociale, les classes moyennes sont les principales victimes du « système », dans la mesure où ses membres contribuent le plus (notamment du fait des allègements de cotisations pour les bas salaires) à la protection sociale tout en bénéficiant des taux de remplacement les moins favorables.

Améliorer les retraites des classes moyennes

Cette disparité de traitement est particulièrement néfaste pour les retraites, où le taux de remplacement se dégrade considérablement au-dessus du salaire médian. Une solution durable consisterait à déployer un système de retraite complémentaire par capitalisation co-financé par l’entreprise et le salarié tout au long de sa carrière. L’épargne retraite ainsi dégagée serait liquidable en rente après 67 ans.

Proposition n°5: instaurer une négociation dans chaque entreprise sur la mise en place d’une épargne retraite complémentaire par capitalisation défiscalisée obligatoire pour les salariés bénéficiant d’une rémunération supérieure à 2,5 SMIC.

Supprimer les trappes à bas salaires

La baisse globale de cotisations permise par la fiscalisation de la sécurité sociale exerce un effet positif direct sur les entreprises et sur leurs marges. Elle autorise une remise en cause progressive des mesures d’allégements de cotisations sur les bas salaires, qui désincite les employeurs à recruter au-dessus de 1,6 SMIC. La remise en cause de ces allégements relance la négociation salariale et favorise le pouvoir d’achat des salariés.

Proposition n°6: programmer une suppression graduelle des allégements de charge sur les bas salaires en contrepartie des baisses de cotisations rendues possibles par la fiscalisation des recettes de sécurité sociale.

Redonner de la liberté aux retraites

Pour répondre à l’attente des générations montantes, soucieuses de mieux « diriger » leur carrière et leurs droits sociaux, un système optionnel serait mis en place, destiné à permettre une plus grande flexibilité dans l’âge de liquidation des droits à retraite. Moyennant un surplus de cotisation de 1 point tout au long de la carrière, les salariés pourraient opter pour un compte notionnel leur permettant d’accumuler des points et de partir à l’âge de leur choix, à partir de 55 ans, à la retraite, avec une décote correspondant au calcul actuariel de leur espérance de vie.

Proposition n°7: mettre en place des comptes notionnels au libre choix du salarié, lui permettant de liquider ses droits à la retraite au taux acquis à son âge de départ.

Améliorer le pouvoir d’achat des retraités

Un certain nombre de salariés souhaitent alléger leur vie professionnelle avant leur départ à la retraite, sans pour autant liquider leurs droits. Un système de liquidation partielle serait mis en place afin de concilier la recherche d’une vie personnelle plus épanouie tout en préservant un pouvoir d’achat satisfaisant.

Proposition n°8: permettre une liquidation partielle de la retraite à 60 ans, à un taux de 50%, avec maintien des cotisations jusqu’à l’âge de départ définitif.

Rétablir l’égalité public/privé

Les fonctionnaires disposent d’une protection sociale déficitaire mais plus favorable que la sécurité sociale des salariés du secteur privé. L’alignement des régimes serait mis en oeuvre.

Aligner les cotisations maladie des fonctionnaires

Les fonctionnaires acquittent des cotisations maladie inférieures à celles des salariés du privé. Un alignement de ces cotisations interviendrait, avec un alignement des droits sociaux: mise en place d’une complémentaire santé collective et système de prévoyance garantissant un remplacement des revenus en cas de carence pour maladie.

Proposition n°9: aligner les droits sociaux en cas de maladie pour les fonctionnaires sur ceux des salariés du privé.

Fusionner les régimes de retraite du public avec le régime général

Les fonctionnaires disposent de leurs propres règles de calcul de retraites, et de leurs propres régimes. Une mesure d’alignement serait décidée, avec une mise en oeuvre progressive.

Proposition n°10: fusionner les pensions civiles, la CNRACL et l’IRCANTEC avec le régime général de sécurité sociale. Accorder aux fonctionnaires le bénéfice d’une retraite complémentaire garantissant de façon transitoire leurs droits acquis.

Réformer la gouvernance de la sécurité sociale

Afin de faciliter le processus de décision au sein de la sécurité sociale, plusieurs mesures de réforme de la gouvernance seraient adoptées.

Supprimer le paritarisme dans les branches maladie et famille

La fiscalisation des recettes dans ces branches rendraient illégitimes les syndicats à intervenir dans le processus de décision.

Proposition n°11: acter l’étatisation complète de la CNAM et de la CNAF.

Simplifier les régimes de retraite

Le système de retraite en France est trop complexe pour être compris par les salariés. Ce défaut de lisibilité nuit à l’appropriation des problématiques de sécurité sociale par les cotisants. Dans le cas des non-cadres, l’existence d’une caisse pour le régime général et d’une autre pour le régime complémentaire est un facteur de complexité supplémentaire.

Proposition n°12: fusionner la CNAV et l’ARRCO

Ne t’aide pas et l’Etat t’aidera!

Je livre ici l’introduction de mon prochain livre qui sera intitulé: « Ne t’aide pas et l’Etat t’aidera! »

L’invention, en 1945, d’un système obligatoire de sécurité sociale a-t-il contribué à déresponsabiliser les Français? est-il aujourd’hui la principale cause du déclin national par le sentiment de sécurité inexpugnable qu’il nourrit, quels que soient les dangers auxquels le pays est exposé? est-il au coeur de l’aversion de la société française pour les réformes et l’adaptation aux évolutions du monde? A-t-il érigé le principe de l’assistance en idéologie discrète mais tenace qui phagocyte en France l’esprit d’entreprise, ce que les militaires britanniques appelleraient le Fight Spirit? Et au fond, la sécurité sociale n’incarne-t-elle pas une préférence française pour une médiocrité collective et une allergie aux réussites individuelles?

Ces questions provocatrices percutent évidemment de plein fouet le prêt à penser contemporain pour lequel l’éloge sans limite de la sécurité sociale constitue un passage obligé. Dans la perception collective, le fait que la France soit le pays industrialisé qui consacre la plus grande part de ses richesses à la protection des individus constitue une sorte de manifestation caractéristique de notre génie national éternel. Il prouve que la France occupe une place différente dans un monde capitaliste soumis à une concurrence effrénée, et qu’elle entend bien manifester de cette façon sa résistance à l’argent-roi qui domine l’Occident.

L’usage, l’étiquette pourrait-on même dire, veut que ce qu’on appelle le modèle social français soit sanctuarisé et épargné par les critiques. Il est le produit d’une sorte de consensus discret, forgé dans les « couches basses » de la conscience collective, et le seul inconvénient qui puisse lui être trouvé est de coûter trop cher. En dehors de ce défaut, il ne comporte bien entendu que des avantages et seuls les mauvais esprits ont l’insolence d’imaginer qu’il puisse porter préjudice au destin national.

Il n’est donc pas de bon ton de revenir au sens même de ce qu’est la sécurité sociale, ni à ses conséquences en termes de civilisation. Le fait que, dès sa naissance, chaque Français soit affilié à un système qui le prend en charge toute sa vie, qui veille à son éducation, qui lui assure une assistance quel que soit son comportement, jusqu’à la mort s’il le faut, apparaît aujourd’hui comme un fonctionnement normal de la société qui n’a plus besoin d’être discuté. L’obsession (prétendument, nous y reviendrons) égalitaire du modèle social français est telle qu’il semble normal, par exemple, que les Français qui choisissent d’habiter loin d’un centre ville de quelque importance bénéficie néanmoins à proximité de leur domicile d’une prise en charge hospitalière identique à celle d’un urbain. Et si cette prise en charge n’est pas possible, la règle évidente pour « le système » est que la collectivité prenne en charge quasiment sans limite non seulement les soins, mais le transport de l’assuré entre son domicile et l’hôpital où il est suivi.

La contrepartie de ce droit de tirage illimité sur l’assistance apportée par la collectivité réside dans l’obligation qui est faite à chaque Français (ou presque, nous y reviendrons) de se soumettre à ce système et d’y contribuer financièrement s’il a le malheur d’avoir un emploi payé correctement. La sécurité sociale est bonne mère pour ceux qui la sollicitent, mais elle est intraitable pour ceux qui n’ont pas besoin d’elle: elle les oblige à participer à son fonctionnement, et elle veut tout savoir de chacun. Aucun assuré n’a de secret pour elle: elle sait tout de ses revenus, de ses maladies, de ses tourments matrimoniaux, de ses enfants, de son patrimoine et elle traite en délinquant tous ceux qui chercheraient à dissimuler une part d’ombre.

Quand George Orwell avait imaginé son Big Brother, il lui avait prêté les traits d’un Etat policier surveillant la vie de chacun. La sécurité sociale lui a donné un autre visage: celle d’une mère possessive qui est le plus souvent là quand on a besoin d’elle, mais qui, en contrepartie de sa disponibilité, tyrannise ses enfants jusqu’à ne tolérer de leur part aucune forme d’autonomie. C’est le prix à payer pour la sécurité: elle étouffe la liberté.

Comment la France, pays des Droits de l’Homme, a-t-elle pu accepter sans coup férir une telle intrusion d’une instance publique dans la vie privée des citoyens? Bien entendu, la dimension bifide de la sécurité sociale: dispensatrice de soins en même temps qu’observatrice de tous les secrets, a constitué l’astuce par laquelle les Français ont accepté avec une sorte de satisfaction résignée le principe d’une surveillance publique généralisée et d’une abolition de fait du principe de responsabilité. Et c’est précisément la grande ruse du modèle social français que d’utiliser les bienfaits du système pour faire admettre ses inconvénients. La promesse d’une sécurité à toute épreuve a anesthésié les résistances individuelles et l’aspiration collective à la liberté.

Cette anesthésie, contrairement aux idées reçues (là aussi, nous y reviendrons), n’a pas été immédiate. Elle a même constitué un processus long, émaillé de nombreuses résistances, dont quelques chiffres donneront l’exemple. Ainsi, en 1970, c’est-à-dire vingt-cinq ans après la création de la sécurité sociale, la France comptait 4,5 millions de travailleurs indépendants, c’est-à-dire d’entrepreneurs (dont un bon lot d’agricoles), pour 17 millions de salariés, fonctionnaires compris. En 2013, la France comptait 24 millions de salariés, mais à peine 2,5 millions d’entrepreneurs, au sens large. Autrement dit, il a fallu plusieurs décennies pour que la France fasse reculer son esprit d’entreprise et qu’elle impose la résignation du salariat comme une forme indépassable de travail.

Le propos des pages qui suivent est précisément de comprendre le sens de ce grand mouvement qui fait l’histoire de France depuis soixante-dix ans. Il s’agit d’en dresser une petite phénoménologie pour mieux décrypter les événements, décisions, actions, réflexes, parfois paradoxaux qui traversent l’actualité du pays, et pour jeter un autre regard sur cette étrange logique qui conduit les citoyens d’un grand pays industrialisé, l’un des premiers à avoir proclamé la liberté comme valeur fondamentale de son organisation collective, à accepter, année après année, une servitude grandissante vis-à-vis de l’Etat.

Le récit hypnotique du modèle social français

La réflexion qui s’engage ici heurte de plein fouet le récit national, pour reprendre une expression à la mode, qui nous est fait régulièrement sur l’histoire de notre protection sociale. Pour nous convaincre qu’un système de protection sociale suppose forcément une sécurité sociale aussi possessive que la nôtre, il a fallu en effet mobiliser une puissance imaginative impressionnante, destinée à nous persuader que les choix opérés en 1945 étaient incontournables et inexorables.

Ce récit national est volontiers maintenu en vie artificiellement par des politiques de tous bords. Depuis une trentaine d’années, en effet, la société française recourt régulièrement à la dette pour financer la protection de ses membres. Le grand art des politiques a consisté à donner l’illusion, de droite comme de gauche, que cette dette constituait un simple jeu d’écriture sans conséquence sur le niveau de vie et de protection assuré par le « système ». Cet art de l’illusion explique notamment qu’aucun gouvernement ne mette jamais en pratique le mécanisme d’augmentation automatique des impôts créé en 1996 pour maîtriser la dette de la sécurité sociale. Ce contournement de la mystérieuse contribution au remboursement de la dette sociale évite un réveil douloureux aux Français, qui sont pourtant supposés payer plus d’impôts lorsque la sécurité sociale finit l’année en déficit. Elle les maintient dans la conviction que le fameux « trou de la Sécu » appartient à une dimension différente de la réalité sensorielle, une sorte d’anti-matière très éloignée de l’atmosphère terrestre et qui ne menace donc en aucune manière les habitudes prises au fil des ans, depuis le début du vingtième siècle et singulièrement à partir de 1945.

Le problème financier étant réglé par une opération de passe-passe, le consensus peut donc reprendre sa place pour dresser les louanges de la sécurité sociale et pour continuer à abonder un système dont les finalités ne sont plus interrogées.

D’une certaine façon, la protection sociale place la France sous une hypnose collective dans laquelle nous agissons selon un parfait déni des réalités. Il s’agit d’un état psychique curieux, où nos actes sont dictés par une voix extérieure, pour ainsi dire cachée, à laquelle nous obéissons aveuglément, sans broncher, et sans comprendre la portée des décisions que nous appliquons, tout en nous donnant le sentiment d’une parfaite liberté d’agir. Plus notre organisation de la protection sociale se fragilise, moins la situation financière du pays permet de préserver sa conception d’origine et mieux cet état d’hypnose fonctionne.

Il s’est encore manifesté à l’occasion de la généralisation du tiers payant: alors que la dépense de santé constitue un casse-tête grandissant pour la plupart des systèmes de protection sociale dans le monde industrialisé, la France affirme qu’il est désormais possible de soigner gratuitement ou presque l’ensemble des assurés. En tout cas, la gratuité est présentée de façon plus ou moins explicite ou sincère comme un objectif à atteindre dans les prochaines années, quelle que soit la situation financière générale qui s’impose à nous.

Tout l’enjeu de ces lignes consiste évidemment à identifier la voix extérieure qui nous dicte notre conduite dans cet état d’hypnose, et la logique d’intérêts qui la sous-tend. Autrement dit, aujourd’hui, qui a intérêt à déresponsabiliser la société française au moyen de leviers sociaux dont la soutenabilité financière n’est pas crédible?

Le « TINA » social français

Dès qu’il s’agit de protection sociale, l’usage veut que le débat public érige notre organisation sociale en ce qu’Emmanuel Kant appelait un impératif catégorique, et à propos duquel Margaret Thatcher aurait volontiers prétendu qu’il n’existait pas d’alternative (à moins d’un désastre social bien entendu). There is no alternative! ou TINA, comme disent les initiés. Cette sacralisation du « modèle social français » est nourrie par une multitude de spécialistes, d’experts, d’enseignants qui répètent à l’envi toute l’originalité, tout le génie, tous les avantages de notre modèle « bismarcko-beveridgien », en le réduisant à une série de choix techniques sans aucune signification politique.

L’incapacité des experts à analyser le sens historique du modèle social français ne manque pas de poser question. A les lire, le fait que l’Etat ait décidé, en 1945, d’imposer des tarifs médicaux uniques pour tout le pays, d’obliger tous les citoyens (même les plus riches) à adhérer à la sécurité sociale, et le fait que l’Etat demande, avec la complicité des organisations syndicales salariales ou patronales, aux salariés « moyens » de financer de fait les prestations des exclus ou des moins rémunérés, n’appelle pas d’autre remarque qu’une série de considérations techniques sur les mécanismes utilisés pour y parvenir.

Cette cécité et ce silence des « sachants » contribue à l’illusion française. Si l’on n’y prend garde, on se convainc très vite que tout va pour le mieux dans le meilleur des mondes et que notre modèle social est un horizon indépassable qui appelle au mieux quelques ajustements techniques, quelques serrages de boulons ou de vis de-ci de-là, sans qu’il n’y ait d’autre question à se poser. Au fond, la bonne question à soulever est de savoir s’il faut placer la barre de la protection sociale à 33, 34 ou 35% du PIB, peut-être moins, peut-être plus, mais pour le reste il n’y a rien à changer ni à interroger dans notre organisation actuelle.

Dans cette espèce d’évidence fabriquée de toutes pièces, des « trucs » de propagande destinés à anesthésier l’esprit critique sont régulièrement déployés. Le premier d’entre eux est l’appel à l’émotion et au mythe narcissique d’une France qui se serait libérée seule en 1945. Après les années noires de Vichy, la Résistance a chassé l’occupant teuton et inauguré le règne de la lumière en mettant en place une sécurité sociale que le monde entier nous envie. Cette vulgate historique s’est imposée, au fil des années et à mesure que la mémoire des faits se perdait, comme une vérité à peu près aussi miraculeuse et indiscutable que l’assomption de la Vierge ou la résurrection du Christ. Il est désormais de bon ton de célébrer les grandes conquêtes du Conseil Nationale de la Résistance comme un triomphe de l’intelligence sur des siècles de bêtise, à la manière dont les fidèles commémorent la Passion du Christ lors de la messe pascale de la cathédrale Notre-Dame.

La méthode est habile: elle permet d’empêcher tout débat rationnel sur le sujet en mobilisant d’emblée le ban et l’arrière-ban de la crédulité publique et de la sensibilité extrême de l’opinion à la question de la collaboration durant l’Occupation. Cette vaste opération de manipulation des esprits a permis d’étouffer petit à petit toute réflexion intelligente sur l’organisation de notre protection sociale et sur une stratégie alternative et durable. Par exemple, le fait que des centaines de patients soient morts après avoir recouru au Mediator comme coupe-faim avec le consentement de toute la chaîne de décision de l’assurance maladie, le fait que le nombre de cancers du sein ait explosé en une quarantaine d’années notamment du fait d’une politique de remboursement absurde, n’ont pas suffi à intriguer le public et à soulever les questions nécessaires sur la façon dont le remboursement de certains médicaments, loin de participer à la protection des assurés, conduit à mettre leur santé en danger. S’interroger sur le bon sens d’un système qui cause autant de dégâts serait en effet interprété comme une forme de nostalgie pour l’époque où la France n’avait prétendument pas de protection sociale, voire comme la manifestation d’une inclination vichyste totalement coupable.

Il est donc acquis, au titre de la mythologie de la Résistance, que toute réflexion sur la sécurité sociale doit rester mesurée et éviter autant que faire se peut les questions embarrassantes portant sur le sens de sa structure ou de son organisation. Violer cette règle implicite expose aux pires sanctions morales au titre d’une sorte d’épuration posthume lavant les crimes honteux de la collaboration.

La légende du Conseil National de la Résistance

L’analyse historique des conditions de mise en place de la sécurité sociale dément pourtant formellement cette reconstitution tardive des faits. Dans la pratique, la France de 1945 était loin d’être le désert social que les troubadours de la politique contemporaine tentent de nous représenter. Au tournant des années 1928-1930 s’était mis en place un véritable système « d’assurances sociales » pour les plus bas salaires, qui était complété par des régimes professionnels ou individuels relativement développés. Dans le domaine de la maladie comme de la retraite, les mutuelles étaient les principales actrices de ces marchés complémentaires émergents dont la guerre interrompit la généralisation. Tout n’était évidemment pas parfait dans ce dispositif fondé sur les initiatives privées, mais la représentation d’un vide social sidéral exposant les salariés à une extrême précarité en cas de maladie ou de vieillesse est totalement trompeuse.

Insatisfaite face aux « trous dans la raquette » qui existent alors, l’équipe de « sherpas » qui arrive à Vichy en 1940 ne tarde pas à imaginer un système de sécurité sociale qui paraît trop « collectiviste » pour l’époque (et qui sera bloqué par les ministres de Vichy les plus influents), mais qui ressemble trait pour trait au système qui est finalisé en 1945. Cette ressemblance n’a rien d’étonnant: durant les premières semaines de Vichy, on trouve à la manoeuvre sur ces dossiers Pierre Laroque et Alexandre Parodi, qui reviendront en force à la Libération. Parodi, directeur du Travail durant les premiers mois de Vichy, se montre trop critique vis-à-vis de Pétain et réintègre rapidement le Conseil d’Etat. Laroque est écarté en décembre parce qu’il est juif. Les deux hommes quittent donc les centres de décision avant la fin de 1940 et les occupent à nouveau à l’automne 1944, après plusieurs années passées dans la résistance.

Leur passage dans les couloirs du pouvoir pétainiste n’est toutefois pas inutile. Ils préparent de conserve la retraite par répartition, prévue expressément par la loi de mars 1941 qui crée l’allocation du vieux travailleur salarié (AVTS), servie par une caisse dédiée que nous connaissons toujours, la Caisse Nationale d’Assurance Vieillesse (anciennement des travailleurs salariés), l’ex-CNAVTS simplifiée aujourd’hui sous l’acronyme de CNAV. Contrairement à une croyance répandue, le régime général par répartition n’est pas une invention du général De Gaulle, mais une invention de Pétain que Parodi et Laroque, sous l’étiquette cette fois du gouvernement provisoire, s’empresseront de pérenniser en augmentant ses cotisations dès octobre 1944 pour éviter une faillite du système.

Loin du clivage reconstruit après coup entre l’administration de l’Etat français et l’exécutif républicain qui se met en place en 1944, il existe donc une forte continuité, et systémique et humaine, entre la France de 1940 et celle de 1945. A de nombreux égards, Vichy a expérimenté des solutions que le Conseil National de la Résistance rend obligatoire sans les modifier sur le fond. Opposer les deux périodes, en tout cas dans le domaine de la protection sociale, n’a donc pas de sens.

C’est précisément cette continuité qui interroge aujourd’hui. Au-delà des mythes contemporains, pour quelle raison profonde la France s’est-elle dotée d’un arsenal social sous Vichy que la IVè République a conforté et développé? A quelle série historique cette séquence, qui commence en 1940 et qui débouche sur la création de la sécurité sociale, appartient-elle? Quelle force systémique peut bien la porter par-delà les vicissitudes que les historiographies gaullienne et communiste ont voulu mettre en exergue?

Protection sociale et noblesse d’Etat

Face à ces questions, l’historien est très vite confronté à des évidences troublantes. En reprenant les débats qui agitèrent la représentation nationale dès 1946, c’est-à-dire quelques semaines seulement après la promulgation des ordonnances de 1945 créant la sécurité sociale, on ne tarde pas à s’apercevoir que celle-ci fut largement perçue par les acteurs du secteur privé comme une invention décidée dans l’ombre et sans débat, à la faveur des premiers jours de la Libération, par quelques technocrates idéologues coupés des réalités sociales françaises.

Très vite en effet, les conditions dans lesquelles les ordonnances sont adoptées (deux débats dans l’assemblée provisoire de 1945) apparaissent plus comme un coup de force mené par des  technocrates proches du général De Gaulle, que comme le résultat d’un processus démocratique répondant à une aspiration collective. Les députés de l’époque avaient-ils à l’esprit que les protagonistes du dossier au sein du gouvernement provisoire avaient servi Vichy à ses débuts sur ce même sujet et que leur réforme était suspecte? Il faudrait ici mener une enquête approfondie, qui n’est pas l’objet de ce livre, pour élucider les arrière-pensées des opposants de l’époque à la sécurité sociale.

Il est en tout cas acquis que Parodi et Laroque n’ont jamais caché les affinités particulières qui les rapprochaient l’un de l’autre. Conseillers d’Etat tous les deux avant la guerre, collègues au ministère du Travail jusqu’à l’hiver 1940 et unis par une complicité de vision sur le destin nécessaire des « assurances sociales », c’est bien eux qui rédigent et défendent un texte (pour ne pas dire imposent) qui n’exprime pas seulement des orientations individuelles, mais plus largement une approche à laquelle une grande partie de la haute fonction publique adhérait depuis plusieurs années.

Sur ce point, il est fascinant de voir comment, près de soixante ans plus tard, ce sont les conseillers d’Etat Dutreil et Bas, ministres sous Raffarin, qui achèveront l’oeuvre des conseillers  d’Etat Parodi et Laroque, en créant le régime social des indépendants. Ils n’hésiteront d’ailleurs pas à rappeler que la création du RSI constitue la plus grande opération d’extension de la sécurité sociale menée depuis 1945. Une telle permanence dans l’art administratif ne peut pas seulement tenir du hasard. Elle relève d’une forme de jacobinisme propre à la noblesse d’Etat qui se plaît à penser la sécurité sociale comme « un jardin à la française »: elle doit être ordonnée, agrégée, découpée de façon géométrique. Cet enchevêtrement de régimes, de caisses, d’organismes divers, souvent nés d’un accident de l’histoire ou par la vitalité d’acteurs locaux, inquiète et dégoûte la technostructure qui a besoin de grands blocs monolithiques pour se sentir à l’aise et rassurée par le paysage social qui s’offre à elle.

La sécurité sociale comme jardin à la française

Dans la courte histoire de la sécurité sociale, la liste des « permanences » ne se limite pas à l’intervention de conseillers d’Etat au sein de l’exécutif chaque fois qu’il s’est agi d’universaliser des régimes qui étaient nés par un processus historique lent et disparate. D’autres traits caractéristiques illustrent la solidité de la doctrine technocratique en matière de protection sociale.

Par exemple, les grandes réformes de la sécurité sociale pratiquées depuis 1945 ont toutes procédé par ordonnances préparées ou pilotées par un haut fonctionnaire, conseiller d’Etat ou inspecteur général des Finances.

Ce fut le cas, nous l’avons dit, pour les ordonnances de 1945. Mais ce fut aussi le cas en 1996, lorsque l’inspecteur général des Finances et Premier Ministre Alain Juppé décida de franchir une étape supplémentaire dans l’étatisation en créant les lois de financement de la sécurité sociale et en réformant en profondeur l’assurance maladie autour d’une cascade de conventions dont les termes sont plus ou moins définis par le gouvernement. Après les grandes grèves qui le fragilisèrent en 1995, il choisit la voie du passage en force pour opérer des réformes au demeurant salutaires. Il était en effet évident pour tout le monde que la gouvernance paritaire de la sécurité sociale était un système à bout de souffle qui retardait l’effort d’adaptation de la dépense sociale. Il faut donc reconnaître à Alain Juppé le mérite d’avoir dévoilé la véritable nature de la sécurité sociale en France: celle d’une annexe des services de l’Etat, d’une sorte de satellite qui ne peut jamais s’éloigner de sa planète mère et qui dépend étroitement des « ordonnances » du gouvernement.

En 2004, c’est encore par ordonnance que le gouvernement procède pour créer le régime social des indépendants. Ce mode opératoire permet à l’exécutif d’imposer sans amendement venu de la « société civile » la vision qu’il porte sur ce dispositif dont on comprend, à l’usage, qu’il est central dans la Weltanschauung de la noblesse d’Etat française, même s’il suscite un fort rejet des professions concernées. Cette vision repose sur une fusion systématique des organismes existants, au profit d’une centralisation dans des structures unifiées ayant vocation à devenir des « interlocuteurs uniques » pour les assurés. Le plan général qui guide l’ensemble repose sur la simplification, l’agrégation des structures et le regroupement du dispersé dans un tout prétendument ordonné et raisonné. Nous retrouvons ici à l’état presque pur la doctrine du « jardin à la française » qui guide l’attitude des pouvoirs publics vis-à-vis de la sécurité sociale depuis 1945.

Il y aurait long à dire sur le sens de la métaphore du « jardin à la française », utilisée par le député Jean-Pierre Door dans un rapport récent sur la sécurité sociale. Les rhétoriciens souligneraient volontiers qu’une métaphore se distingue d’un symbole parce que la métaphore est polysémique alors que le symbole n’a besoin que d’une seule clé pour être déchiffré. Les sens d’une métaphore sont complexes et fluctuants dans le temps. Il sont, à de nombreux égards, inconscients ou obscurs pour ceux même qui la manient. On ne saurait mieux définir la position de la noblesse d’Etat sur ce sujet.

En cherchant à organiser la protection sociale comme un jardin à la française, notre technostructure en dit beaucoup sur sa compréhension de la société française, et n’épuise jamais son sujet. Le jardin à la française se situe forcément dans le prolongement du château où vit la Cour. Il est son espace d’agrément, de détente, et au besoin de polissonnerie. Son ordre exprime une conception de l’Etat, fondée sur une pensée organisatrice première qui pose un plan d’ensemble discernable d’un seul coup d’oeil, et partant contrôlable d’un seul geste. Les buissons y sont rares, et n’y sont tolérés que pour dissimuler les plaisirs des maîtres.

Les esprits ingénus s’amuseront à voir, par exemple, dans le régime chômage des intermittents du spectacle, l’un de ces buissons où les danseuses du pouvoir peuvent trouver quelque récréation lucrative. L’intervention récente de Manuel Valls dans le jeu, destinée à protéger un régime que les partenaires sociaux voulaient affaiblir, a prouvé que dans notre sainte Vè République, un Premier Ministre marié à une violoniste et un Président de la République dont la favorite est comédienne, peuvent tordre les principes généraux de la démocratie sociale pour satisfaire leurs plaisirs particuliers. De ce point de vue, le jardin à la française assure bien la continuité d’une compréhension aristocratique de l’espace public en France.

La noblesse d’Etat a conservé son propre système de protection sociale

Pendant que, par ordonnances, la noblesse d’Etat faisait progressivement entrer la société française dans un grand système obligatoire de protection collective, elle prenait bien soin de s’en affranchir pour son propre compte. Sans égrener ici les systèmes marginaux de retraite propres aux assemblées parlementaires ou aux élus locaux, qui rappellent aux Français que leurs représentants élus démocratiquement adorent imposer l’universalité aux autres sans s’y astreindre eux-mêmes, c’est évidemment le régime de retraite de la fonction publique qui interroge l’historien sur cette séquence appelée la sécurité sociale.

Alors que Laroque et Parodi rendaient obligatoire l’adhésion au régime général, ils oubliaient de façon tout à fait significative d’intégrer les « pensions civiles » dans leur dispositif. Celles-ci sont un héritage direct de l’Ancien Régime qui accordait une pension, c’est-à-dire à l’époque une rente, à la noblesse. L’ensemble des pensions était enregistré dans le grand livre de la dette, et constituait la seule dépense obligatoire de l’Etat en cas de faillite.

De façon très symbolique et significative, les fonctionnaires d’Etat ont repris à leur compte ce système monarchique et entendent bien le conserver. Nous ne rentrons pas ici dans la discussion technique qui justifie, pour certains, la préservation de cette originalité. Retenons seulement que, au moment où Parodi et Laroque considéraient que le régime général était l’instrument de la Nation pour universaliser la sécurité sociale, ils oubliaient de proposer son extension au régime des fonctionnaires. Pire, ils préparaient même dès 1945 la création d’une autre caisse propre à la fonction publique: la CNRACL, qui couvrait les fonctionnaires des collectivités territoriales puis, dans les années 50, les fonctionnaires des hôpitaux. Ainsi, les adeptes de l’universalité n’avaient manifestement aucune difficulté morale ni idéologique à violer allègrement pour eux-mêmes les principes dont ils faisaient la promotion pour le commun des citoyens.

Dans les années 80, Pierre Laroque s’est exprimé assez souvent sur la question de l’universalité de la sécurité sociale. Il a régulièrement déploré que les « intérêts particuliers » n’aient pas tardé à donner de la voix dès les premiers jours de la Libération pour lutter contre le principe de l’universalité du régime général. A plusieurs reprises, il a visé les « régimes spéciaux » (dont on notera qu’ils existaient dans des professions généralement dominées par la CGT, grand acteur de la Résistance, mais grande torpilleuse de la sécurité sociale universelle au sens où Laroque l’entendait), sans jamais mentionner les pensions civiles de l’Etat. Ce silence est en lui-même révélateur du souci constant que la technostructure française a eu de préserver les avantages dont elle disposait. D’un côté, elle entendait organiser la société française autour d’un principe universel commun. D’un autre côté, elle s’est exemptée de la loi commune sans le moindre remords depuis 1945.

La protection sociale et la technostructure comme classe sociale

De ce point de vue, l’histoire de la sécurité sociale apparaît en creux, et quand on y prend garde, comme un élément de la transformation progressive de la technostructure française en classe sociale disposant de privilèges financés par l’ensemble de la communauté. Le maintien en tant que tel des pensions civiles constitue en effet, dans le champ symbolique de la protection sociale, un signal faible envoyé par la technostructure à la société française sur son intention de s’ériger progressivement en classe sociale distincte du salariat, défendant des intérêts spécifiques et bénéficiant de privilèges associés à son statut.

Le fait que les retraites des fonctionnaires soient calculées sur des bases totalement différentes des retraites privées, le fait que les paramètres du système public se distinguent des paramètres en vigueur dans le régime général constituent une première manifestation de cette volonté de s’isoler et de matérialiser un faisceau d’intérêts spécifiques. En soi, toutefois, ces éléments ne suffisent pas à montrer que les pensions civiles correspondent à un « attribut » propre à une classe sociale, car ils n’assurent pas en eux-mêmes une différenciation d’intérêts marquée par rapport aux salariés du secteur privé.

C’est plutôt l’effet concret du système public de retraites qui interroge. Le montant moyen des pensions versées dans la fonction publique d’Etat est plus de deux fois supérieur aux pensions versées dans le secteur privé par le régime général. Hors retraites complémentaires, il est même équivalent au triple de la moyenne. Surtout, le taux de remplacement pour les cadres dirigeants est supérieur dans la fonction publique d’Etat à ce qu’il est dans le secteur privé. Autrement dit, le système de pensions civiles est beaucoup plus favorable que le système privé pour les niveaux hiérarchiques les plus élevés, et son maintien en tant que tel s’explique largement par ces caractéristiques.

Certains s’interrogeront utilement sur la soutenabilité financière d’un dispositif aussi avantageux. La réponse est simple. Le système n’est pas soutenable et il est épongé chaque année par le contribuable, qui paie ainsi au moins deux fois pour les retraites: une fois pour la sienne, et une fois pour celle des fonctionnaires. Dans son intelligence prédatrice, la technostructure a en effet isolé la dépense des pensions civiles dans un compte d’affectation spéciale appelé « CAS Pensions » inscrit au budget de l’Etat, dont les recettes fluctuent au gré des besoins pour donner l’illusion d’un équilibre des comptes. Dans la pratique, ce système revient à piocher librement dans la poche du contribuable pour préserver un système de retraite spécifique fortement déficitaire mais artificiellement équilibré par une réglementation budgétaire trompeuse.

En ce sens, l’exception publique à l’universalité de la sécurité sociale ne repose pas sur des obstacles techniques difficiles à lever, comme l’invoquent souvent les idéologues et les membres de la technostructure qui cherchent à enfumer le public sur la réalité de la protection sociale française. Si la technostructure se bat pour préserver son propre système de protection sociale, c’est évidemment pour pouvoir dissimuler par le recours constant à la « solidarité nationale » un déficit de son régime (qui couvre 5 millions de retraités) supérieur au déficit du régime général (qui couvre 13 millions de retraités).

Autrement dit, dans l’hypothèse où les fonctionnaires devraient rejoindre le régime général, le déficit de celui-ci ferait plus que doubler. Les mesures de rationalisation indispensables pour revenir à l’équilibre obligeraient l’exécutif à solliciter à nouveau la solidarité des salariés du privé pour éponger les excès du système public. C’est évidemment un fameux privilège que celui de la technostructure et il est très probable qu’elle ne soit pas prête à y renoncer.

Les résistances françaises à la sécurité sociale

Face à ces excès manifestes, qui ont consisté, sous couvert de solidarité, à dégrader les régimes existant pour beaucoup de salariés du privé, tout en consolidant les avantages de la fonction publique, la société française n’est pas toujours demeurée inactive ni silencieuse, bien au contraire. En parallèle de l’histoire de la sécurité sociale écrite par la technostructure, il faudrait ici écrire une histoire de la résistance française à la sécurité sociale telle qu’elle fut imaginée en 1945.

Si l’on met à part, ici, le refus opposé par les régimes spéciaux (SNCF, gaziers, électriciens, mineurs) de se diluer dans le régime général et qui, répétons-le, montre que la CGT n’a pas du tout partagé l’idéal de l’universalité mis en avant par la technostructure au titre des hauts faits de résistance, les acteurs du secteur privé se sont eux-mêmes rapidement mobilisés pour contenir autant qu’ils le pouvaient encore le désastre organisé par Laroque et Parodi. Il s’agissait alors de ne pas totalement abandonner les acquis d’avant-guerre qui étaient plus favorables que les paramètres imposés par le régime général.

A titre d’exemple, les tarifs médicaux n’étaient pas plafonnés dans le système de remboursement antérieur, et la retraite pour les salariés les moins fortunés était prévue à 60 ans. Le conseil national de la résistance a, dans ces deux cas, dégradé la situation d’avant-guerre. Il a en effet inventé le tarif opposable qui, dans la pratique, plafonnait les remboursements de l’assurance maladie, et il a préservé le report de la retraite à 65 ans dans la lignée choisie en 1941 par Vichy. L’alignement des retraites sur le plafond de la sécurité sociale ajoutait à cette dégradation en limitant les montants des pensions très au-dessous de ce que le système par capitalisation mis en place avant-guerre avait permis d’espérer.

Face à ces reculs sociaux produits par la sécurité sociale, les assurés concernés se sont très tôt organisés pour maintenir des espaces extérieurs au champ dessiné par l’Etat dans son nouveau « jardin à la française ».

Dès 1947, les cadres mettaient en place, par convention collective, un système de retraite complémentaire devenu aujourd’hui l’AGIRC et l’ARRCO. Ces régimes originaux, fonctionnant sur le principe de la répartition mais selon une logique de points proche de la capitalisation (et des comptes notionnels utilisés en Suède ou en Italie), visaient à améliorer le taux de remplacement lors du départ à la retraite. Il s’est rapidement trouvé flanqué d’un taux de cotisation obligatoire pour la prévoyance qui a fait la fortune des institutions dédiées à cette activité.

La naissance de l’AGIRC et de l’ARRCO a constitué un moment important de résistance à la sécurité sociale, dans la mesure où elle a prouvé qu’il pouvait exister une alternative à la sécurité sociale dans le respect du principe du dialogue social et de la solidarité professionnelle.

La même année, le gouvernement tentait d’imposer par la force l’intégration des « indépendants » dans le régime général. Finalement il devait l’année suivante faire machine arrière face à la grogne des catégories concernées. L’angoisse de celles-ci était bien entendu de devenir contributrices nettes d’un système de solidarité qui ne tiendrait pas compte du coût propre à leur prise de risque professionnel. Il fut finalement décidé de créer des régimes spécifiques de retraite pour les indépendants.

Autrement dit, moins de deux ans après sa création, la sécurité sociale avait suscité une levée de boucliers parmi les classes moyennes qui comprenaient qu’elles étaient les grandes perdantes du système qui se mettait en place. Obligées de cotiser à un dispositif fait pour les salaires les moins élevés, elles percevaient que le coût de la solidarité allait peser sur leur propre capacité à dégager de l’épargne pour préparer leurs vieux jours et qu’au fond, la logique de la technostructure consistait à niveler, sans l’avouer clairement, la société française en dépouillant les « moyens » pour rendre la vie des « petits » plus supportable.

La sécurité sociale ou le nivellement par le bas

Le grand tabou de la sécurité sociale, la vérité qui n’est jamais assumée ni dévoilée, est en effet celle de l’économie générale qui la structure et qui est volontiers masquée par l’expression de « modèle bismarcko-beveridgien » totalement hermétique pour le grand public. Un petit décodage mérite ici d’être détaillé pour comprendre ce qui se joue dans le modèle social français.

Alors que la France a beaucoup misé sur le modèle mutualiste, au dix-neuvième siècle, c’est-à-dire sur un modèle affinitaire, pour développer sa solidarité collective, Bismarck inventait pour la Prusse élargie aux territoires rhénans un système structuré où chaque salarié devait cotiser pour la protection sociale de l’ensemble de la classe laborieuse. Ce système mutualiste public, en quelque sorte, fut implanté en Alsace-Moselle, et lorsque la France retrouva ses territoires naturels en 1918, elle fut comme une poule face à un couteau: que faire de ce système de cotisations obligatoires pour les salariés, alors que le modèle français reposait sur une libre adhésion à une caisse mutualiste?

Le modèle bismarckien posait en effet plusieurs problèmes majeurs aux Français. D’une part, il était fondé sur l’obligation d’adhésion du salarié, alors que, jusque-là, l’obligation en France s’était limitée à l’employeur pour les accidents du travail, et aux salaires les moins élevés pour les « assurances sociales » inventées par la loi de 1910. En outre, il laissait de côté les non-salariés et limitait donc la solidarité collective aux seuls détenteurs d’un contrat de travail.

De ce point de vue, le modèle forgé en Grande-Bretagne à partir du plan Beveridge de 1942 faisait un choix exactement inverse: celui de ne s’occuper que de solidarité, en prévoyant des allocations financées par l’impôt pour les plus nécessiteux, quel que soit leur statut, et en y ajoutant une étatisation de la santé. Pour le reste, le système anglais renvoyait chaque salarié ou chaque citoyen au soin de pourvoir à sa propre destinée: la sécurité sociale se contentait d’apporter le minimum.

La sécurité sociale bismarcko-beveridgienne entendait bien tenir les promesses des deux systèmes alternatifs mis en place alors. D’une part, elle voulait assurer aux salariés un système organisé de couverture mutualisée des risques encourus durant la carrière professionnelle: maladie, vieillesse, invalidité. D’autre part, elle voulait assurer un revenu de solidarité à toute la population qui en avait besoin, même si celle-ci ne contribuait pas au financement de l’ensemble. C’est ainsi que, petit à petit, la sécurité sociale française a instillé l’idée qu’une solidarité normale consistait à faire reposer sur ceux qui travaillaient le secours apporté à ceux qui ne travaillaient pas, qu’ils aient participé ou non au financement de la solidarité. En contrepartie, la sécurité sociale excluait la possibilité pour les assurés de recourir à des systèmes alternatifs à celui qui se mettait en place.

Tant que la protection sociale représentait 15% du PIB, c’est-à-dire deux fois moins qu’aujourd’hui, ce qui était le cas en 1950, les inconvénients de ce système étaient peu visibles. Après tout, les prestations ne représentaient qu’un petit septième de la richesse nationale. C’était à la fois beaucoup et trop peu pour que l’esprit collectif fût gagné par l’idée qu’un mode normal de rémunération consistait à ne pas travailler soi-même pour bénéficier de la solidarité collective. A cette époque, les mécanismes de solidarité étaient d’ailleurs marginaux, sauf pour les retraités dont un nombre substantiel (environ 1,5 million) avaient, sous Vichy, acquis un droit à pension sans avoir cotisé suffisamment.

Dans notre système actuel où la protection sociale a plus que doublé de volume par rapport à 1950 et délivre des prestations équivalentes à un tiers de la richesse nationale, les déséquilibres « moraux » du système français pèsent évidemment beaucoup plus lourd dans la reconnaissance collective du travail et du mérite individuel.

Ainsi, lorsque le gouvernement décide, pour relancer l’emploi, d’exonérer les salaires jusqu’à 1,6 SMIC de différentes charges sociales et que la perte de recettes est compensée par l’impôt majoritairement payé par les classes moyennes, il devient évident que la sécurité sociale prend un tout autre sens pour la société française. Elle se transforme ipso facto en opération de nivellement consistant à demander aux classes moyennes de sacrifier les quelques avantages qu’elles ont grapillés pour apporter une solidarité de plus en plus importante à une part de la population qui participe de moins en moins au financement de ces prestations.

Contrairement à la logique bismarckienne qui reposait sur l’idée que les avantages conférés aux travailleurs devaient être financés par le travail, le modèle social français a diffusé l’idée que le système contributif devait en réalité être un système solidaire sans limites claires: ceux qui travaillent et qui réussissent doivent prendre en charge les prestations de ceux qui ne contribuent pas, ou qui contribuent de moins en moins. Peu à peu, cette logique s’est imposée assez spontanément dans les esprits jusqu’à déconnecter plus ou moins consciemment la perception des prestations et la participation au financement de la solidarité.

Joint à l’invention du salaire minimum (dont les « coups de pouce » annuels ont rattrapé une part importante des salaires les plus bas), le modèle social français a ainsi fortement contribué à décourager les différenciations sociales et la promotion par le mérite. Celle-ci ne garantit plus une évolution décisive du niveau de vie pour les classes moyennes et suppose des sacrifices « d’entrée » (sous la forme d’examens, de concours, de preuves à donner de ses compétences) qui sont suivis de nouveaux sacrifices pour financer la solidarité avec ceux qui ne progressent pas. Le coût marginal de la réussite sociale est donc de plus en plus élevé, et son bénéfice de plus en plus faible. Autrement dit, il vaut mieux occuper un emploi intermédiaire moyennement ou mal payé mais peu chronophage et complété par des allocations, qu’un emploi de maîtrise ou d’encadrement soumis à une forte pression de résultat et générateur à la fois d’une imposition socio-fiscale plus forte et d’une limitation dans les accès aux prestations sociales.

L’une des manifestations de ce malaise s’exprime par l’écrasement de la grille des salaires, dû à un niveau élevé du salaire minimum et à un saut de cotisations à franchir dès que le salaire est supérieur à 1,6 SMIC. C’est pour cette raison que le salaire moyen en France est inférieur d’environ 25% au salaire moyen allemand: les allègements de charges sociales destinés à lutter contre le chômage constituent une trappe à bas salaires dont l’origine tient tout entière dans le coût de la protection sociale, et dans son circuit de financement qui accable les classes moyennes et rend beaucoup plus supportables les faibles rémunérations à proportion des efforts fournis pour les décrocher.

Rappelons ici que 50% des salariés français gagnent moins de 1,6 SMIC, et que 80% d’entre eux gagnent moins de 2.500 euros mensuels nets. Ces quelques chiffres soulignent l’inégalité induite par les allègements de cotisations sociales, puisqu’ils font, dans la pratique, reposer sur une moitié de Français assez peu payés le financement de la solidarité en faveur de l’autre moitié, indépendamment du travail qui est fourni par chacun. Le modèle social français instaure donc une prime de fait en faveur du bas salaire et sacrifie ouvertement les classes moyennes sur l’autel de la solidarité.

La déresponsabilisation, valeur fondamentale de la sécurité sociale

Si le mode de financement de la sécurité sociale tend clairement à favoriser les plus bas salaires et à pénaliser les salaires intermédiaires, le modèle de gestion du risque propre à la sécurité sociale française ne fait qu’amplifier la désincitation à l’effort, et donne un avantage de fait aux « passagers clandestins » qui cherchent à bénéficier des avantages du système sans en assumer les coûts.

La gestion du risque par la sécurité sociale repose en effet sur deux piliers: le transfert de risque et l’asymétrie d’informations, qui sont autant d’éléments qui poussent les assurés à profiter du système sans restreindre leur consommation.

Commençons par le transfert: celui-ci consiste à confier à la sécurité sociale la fonction de délivrer ceux qui cotisent de toute forme de responsabilité dans la gestion de leur propre risque. Ce principe peut se résumer de la façon suivante: « je paie ma cotisation à la sécurité sociale, je n’ai donc plus besoin d’adapter mon comportement ». En quelque sorte, le fait de cotiser affranchit les individus de tout engagement moral vis-à-vis de l’assureur social auprès de qui le risque est transféré.

La branche des accidents du travail offre la meilleure caricature de ce vice. Cette branche (la plus ancienne) de la sécurité sociale prévoit en effet que la collectivité paie une rente à une victime d’un accident du travail, quelle que soit la situation financière de l’employeur pour qui travaille la victime. Dans le même temps, le Code de la Sécurité Sociale interdit aux salariés victimes de cet accident de demander à l’employeur une réparation du préjudice supérieure aux prestations de la sécurité sociale. Cette inégalité par rapport à l’accident privé ou domestique affranchit allègrement les employeurs de toute forme de responsabilité dans la prévention des accidents du travail pendant qu’il prive les victimes d’une réparation substantielle. C’est à peine si un système très limité de majoration des cotisations dans les secteurs les plus producteurs d’accidents introduit des mécanismes d’encouragement à la prévention dans les entreprises.

Face à cette déresponsabilisation des employeurs organisée par la sécurité sociale, il a fallu l’intervention du juge pour obliger les entreprises à durcir leur politique en matière d’accidents du travail. Plusieurs arrêts de la Cour de Cassation ont fait peser sur les employeurs une obligation de résultat en matière de prévention des accidents sous peine de sanction correctionnelle lourde. Mais cette intervention est extérieure à la sécurité sociale et aux dispositions législatives qui lui sont applicables.

Le deuxième pilier de ce système de désincitation à gérer correctement le risque repose sur l’asymétrie d’information, aussi appelée refus de la sélection du risque ou encore anti-sélection. Ce principe général paraît abstrait mais son application est simple: chacun paie une cotisation d’un montant égal (c’est-à-dire une proportion de son salaire) quel que soit son comportement. Celui qui boit deux litres de vin rouge chaque jour ne paie pas plus cher son assurance santé que celui qui est absolument sobre. Pourtant, on sait que l’excès de boisson accroît les risques sanitaires, mais, l’organisation de la sécurité sociale interdit de gérer les risques en tenant compte des comportements des assurés.

Ce principe généreux en apparence comporte tôt ou tard quelques inconvénients en termes d’égalité. Ainsi, l’Etat a décidé de pénaliser fiscalement les contrats de complémentaire santé qui remboursent intégralement les consultations chez des médecins spécialistes en dépassement d’honoraires. L’argument invoqué est celui de l’effet inflationniste de ces contrats: comme les médecins sont sûrs d’être remboursés, ils majorent leurs tarifs. Dans la pratique, cette mesure pénalise directement les femmes ayant un travail à responsabilité dans les villes. Ce sont en effet les gynécologues urbains qui figurent parmi les principaux « dépasseurs » d’honoraires. Plutôt que de faire payer plus cher les femmes qui abusent des consultations ou plutôt que de modérer le recours au gynécologue par une tarification en fonction des comportements (les femmes qui ne recourent pas à la contraception mais pratiquent plusieurs interruptions volontaires de grossesse pourraient par exemple être responsabilisées par un surcoût de cotisations), l’Etat choisit donc une mesure aveugle qui frappe indifféremment les patientes vertueuses tout autant que les autres.

On voit bien l’idéologie qui se cache derrière ce genre de politique de remboursement: c’est celle du tarif imposé, du dirigisme étatique, qui traite chacun de façon identique sans tenir compte des différences de comportement ou des efforts individuels réalisés pour garantir la prospérité collective. Ce genre de politique nourrit la déresponsabilisation et, pour paraphraser un dicton du Nord, elle peut être résumée comme ceci: « que tu boives ou que tu ne boives pas d’alcool, ta cirrhose du foie te sera soignée au même prix. »

En ce sens, la logique de la sécurité sociale favorise bien les comportements nuisibles à la collectivité et encourage à une prise de risque inconsidérée.

Déresponsabilisation, populisme et méritocratie

L’ensemble de ces éléments ressemblent à s’y méprendre à une forme de populisme officiellement diffusée et encouragée par notre système de sécurité sociale. Ceux qui, pour forcer le trait, font le choix de s’extraire de leur condition, qui suivent une hygiène de vie équilibrée et qui poursuivent un but d’élévation sont tôt ou tard appelés à contribuer au financement de la protection sociale beaucoup plus que ceux qui se contentent d’un emploi sans ambition et se laissent pour le reste aller aux différents penchants de leur existence.

La logique économique de la sécurité sociale inverse donc totalement le postulat de la méritocratie qui visait à récompenser les meilleurs ou les plus vertueux en leur conférant des avantages concrets. L’esprit qui domine l’éducation du citoyen depuis soixante-dix ans en France est aux antipodes de cette méritocratie, puisqu’il repose sur une exaltation implicite du relâchement individuel et sur une pénalisation de la discipline, au nom, bien entendu, de grandes valeurs républicaines totalement galvaudées comme l’égalité ou la fraternité.

Dans cette perspective, la société française sous le régime de la sécurité sociale apparaît organisée autour de deux pôles antagonistes qui ont passé une alliance de fait pour décourager ces « empêcheurs de tourner en rond » que sont les classes moyennes. D’un côté, une oligarchie dominée par une technostructure a mis en place un système qui lui profite et qui lui assure réussite et prospérité: elle dispose de ses écoles, de son régime de retraites, de protections statutaires qui lui garantissent des avantages objectifs, notamment en termes de carrière et de niveau de vie. D’un autre côté, un prolétariat moderne rendu passif, captif, dépendant et désincité à s’émanciper par une logique de sécurité sociale qui neutralise la conflictualité due à la misère. Entre les deux, tous ceux qui essaient de « s’échapper », coincés entre les deux premiers déciles de revenus sous leur pied, et le dernier centile de revenus au-dessus de leurs têtes, sont soumis aux foudres de l’enfer: ils contribuent de plus en plus massivement à un système dont ils retirent de moins en moins, et une fiscalité capricieuse les prive de toute possibilité de rejoindre l’élite.

En ce sens, la sécurité sociale signe bien une sorte d’accord, de grande alliance, entre la technostructure dominante et les « classes populaires », celle des exclus et des gagne-tout-petits, qui trouvent plus d’intérêt à préserver le système actuel qu’à le changer. C’est le grand secret qui explique la stabilité française depuis 1968, et même depuis 1945: au nom d’une sorte de doctrine du « pain et des jeux », l’élite française a mis en place un système captif qui lui permet d’appauvrir les moyens pour enrichir les plus petits, tout en garantissant la paix sociale. 

On parlera donc volontiers de populisme de la sécurité sociale, dans la mesure où celle-ci maintient les milieux les plus défavorisés dans un état d’aliénation, mais en rendant celui-ci suffisamment supportable pour que les plus pauvres n’aient pas intérêt à se libérer. C’est la voie de la soumission: la vie est plus douce asservi que libre. De là s’ensuivent une multitude de maux que les Français déplorent par ailleurs et dont ils ont souvent peine à trouver l’origine: l’individualisme forcené, l’égoïsme, la perte de sens et la désertion face aux projets collectifs. La France est devenue, par la création de la sécurité sociale, le pays du bon vivre et des coqs en pâte au moindre prix: mieux vaut profiter de ce qui existe que de construire ce qui n’existe pas encore.

La déresponsabilisation est-elle une conséquence obligée de la protection sociale?

Le problème français tient largement à la confusion qui existe entre la notion de sécurité sociale et la notion de protection sociale. Après 70 années de propagande menée pour expliquer que le seul modèle possible de protection sociale est le modèle français, l’opinion publique a fini par croire qu’en dehors de ce vaste système de déresponsabilisation, il n’est point de salut. En quelque sorte, la mort de l’individu libre et responsable de ses propres choix serait l’horizon indépassable de toute démocratie, sauf à sombrer dans un capitalisme sauvage où le conflit des volontés serait tel que la vie y deviendrait vite insupportable.

Cette façon de transformer une alternative en dilemme constitue bien entendu l’une des armes idéologiques utilisée par la technostructure pour maintenir l’opinion publique dans le silo de l’actuelle sécurité sociale. On en trouvera de nombreux exemples dans les publications d’organismes comme la chaire santé de Sciences-Po, tenue par Didier Tabuteau, conseiller d’Etat  (sans surprise, donc) et co-auteur, par exemple du « Manifeste pour une santé égalitaire et solidaire ».

Les ressorts manipulés par ces sophistes consistent généralement à procéder par association d’idées: la sécurité sociale est (prétendument) égalitaire et solidaire, donc ceux qui veulent changer la sécurité sociale sont contre l’égalité et la solidarité. Bien entendu, les inégalités et la défaisance de la solidarité par la sécurité sociale ne sont jamais évoqués ni interrogés par ces chiens de garde de la technostructure dont le rôle principal consiste à veiller au grain en désignant les interlocuteurs autorisés, et en pointant du doigt les moutons noirs, selon les ficelles les plus grossières du lobbying. La chaire de santé de Sciences Po est ainsi largement financée par l’industrie pharmaceutique (notamment par l’intermédiaire de sa chambre patronale) alors que Didier Tabuteau fut directeur général de l’Agence du Médicament, chargée d’évaluer les risques sanitaires présentés par les médicaments. Face à cette caricature de conflits d’intérêts il ne se trouve pourtant aucun média subventionné pour pointer les incohérences de l’étrange discours de M. Tabuteau sur les bienfaits de la sécurité sociale…

On voit comment une débauche de moyens publics et privés est utilisée, sans grande finesse d’ailleurs, par la technostructure pour instiller dans l’opinion publique une représentation du monde totalement trompeuse où la sécurité sociale apparaît comme la seule forme de protection sociale. C’est évidemment absurde. Jusqu’en 1945, la France avait d’ailleurs privilégié des formes de protection sociale qui ménageaient des espaces de responsabilité individuelle beaucoup plus importants et rien ne l’empêche, en dehors de choix politiques opérés sous la contrainte de la technostructure, de s’y atteler.

Ces choix sont bien connus: fiscalisation complète de l’assurance maladie, développement du big data en santé, création d’une épargne retraite collective obligatoire d’entreprise avec des incitations fiscales fortes, et même, à l’image des réformes menées ailleurs, mise en place d’un compte notionnel pour le régime général, permettant à chacun de partir à la retraite à l’âge de son choix moyennant un arbitrage personnel entre montant de la retraite et durée de son versement.

Les solutions ne manquent donc pas pour concilier protection et responsabilité, et ce qui nous interroge aujourd’hui, c’est le refus obstiné de la technostructure de s’engager dans cette voie.

Ubérisation et stratégie de l’autruche

Le refus de tout examen critique sur ce qu’est la sécurité sociale constitue pourtant une dangereuse stratégie de l’autruche. Notre modèle bismarcko-beveridgien était tout à fait adapté à une époque où le contrat de subordination était la forme la plus répandue de travail. En asseyant l’essentiel du financement de la sécurité sociale sur le contrat, le législateur prenait peu de risques financiers.

La révolution numérique et singulièrement l’ubérisation de la société, c’est-à-dire la production de richesse en dehors du contrat de travail dans une logique d’économie collaborative, bouleverse complètement le modèle de la sécurité sociale et déséquilibre dangereusement le choix opéré en 1945. La question des taxis en a donné la preuve. D’un côté, des professions réglementées doivent intégrer dans leur prix le coût de la protection sociale. D’un autre côté, des particuliers délivrent la même prestation dans des conditions sociales avantageuses, puisqu’elle n’est pas prévue par un contrat de travail soumis à cotisations.

Face à cette transformation en profondeur des circuits économiques, la France a pour l’instant choisi la voie de la répression et de l’interdiction. C’est évidemment une stratégie à court terme qui finira par imploser comme le mur de Berlin. La transformation numérique de la société est une révolution inévitable qui remettra en cause la notion de contrat de travail. Tôt ou tard, il faudra en prendre acte et le bon sens consiste plutôt à préparer ce moment qu’à le fuir.

Mais il est vrai que, comme très souvent depuis plusieurs siècles, la noblesse française s’est montrée incapable d’anticiper les changements et, dans l’illusion de sa toute-puissance, a souvent cru pouvoir les arrêter pour préserver ses privilèges.

La question du revenu universel

L’océan de complexité qu’on appelle aujourd’hui la sécurité sociale sera difficile à réformer, mais une alternative respectueuse de la liberté et de la responsabilité individuelle existe: elle s’appelle le revenu universel.

Pour le comprendre, rappelons d’abord quelques chiffres. La protection sociale prélève aujourd’hui 34% du PIB français. Si l’on admet fictivement que la « barre » supérieure soutenable se situe à environ 30% du PIB, alors on convient qu’une dépense de protection sociale acceptable s’élève à une enveloppe annuelle de 600 milliards d’euros pour 2015.

Aujourd’hui, cette somme est dépensée par poste de prestations à mesure que les besoins se présentent. Une forme responsable de sécurité sociale consisterait à verser cette somme chaque année à chaque Français, libre à lui de souscrire aux contrats de protection qui lui conviennent. En admettant que nus excluions de ce dispositif les 100 milliards que coûtent annuellement les affections de longue durée (les cancers, les accidents cardio-vasculaires, etc.), l’Etat disposerait donc d’une somme de 500 milliards à distribuer annuellement à chaque Français, tout en gardant un dispositif gratuit capable de soigner les maladies inévitables.

Cette méthode permettrait d’allouer à chaque Français (parents, enfants, vieillards) une somme équivalente à 7.500 euros annuels, soit environ 650 euros par mois. Versée de la naissance à la mort, elle remplacerait notre dispositif de sécurité sociale actuelle et donnerait à chacun la possibilité de s’assurer librement sur les risques actuellement couverts par la sécurité sociale.

Bien entendu, ce dispositif général appellerait quelques aménagements. Il représente toutefois assez bien ce qu’un système de protection sociale responsable peut apporter, en combinant un rôle positif de l’Etat et une véritable liberté d’action pour chacun.

La mort programmée de l’Etat providence

Ce qui guide ces propos, bien entendu, c’est que l’histoire a d’ores et déjà programmé la mort de l’Etat providence, et que le XXIè siècle en sera le témoin.

De façon très symptomatique, l’Etat providence s’est développé à mesure que la laïcité s’affirmait. Il a fallu une loi de séparation de l’Eglise et de l’Etat en 1905 pour déblayer le terrain idéologique et structurel nécessaire à l’émergence de l’Etat providence. Tant que la charité était organisée par l’Eglise, tant que les congrégations tenaient les hôpitaux, il était difficile de libérer un espace pour des structures ou des politiques publiques.

L’originalité des Républiques qui se sont succédées à partir de 1875 a consisté à vouloir remplacer l’Eglise dans sa dimension providentielle et métaphysique, en inversant ses principes. Le catholicisme avait coutume de dire: « Aide-toi et le ciel t’aidera », qui soulignait bien la solitude responsable à laquelle l’Eglise renvoyait l’homme. La technostructure a cru surpasser Dieu en affirmant: « Ne t’aide pas et l’Etat t’aidera! ». C’est sur cette base qu’est construite cette fameuse solidarité qui étouffe la créativité française aujourd’hui.

Les révolutions technologiques en cours condamnent à court terme ce modèle dont le coût deviendra de moins en moins supportable pour ceux qui le financent. Les générations futures le savent, puisqu’elles portent déjà le fardeau de la dette laissée par ceux qui profitent aujourd’hui des dépenses publiques.

C’est notre responsabilité historique, nous qui transmettons le flambeau républicain, d’imaginer dès maintenant un modèle qui nous permettra de revenir à meilleure fortune.

RSI, Pôle Emploi: les dégâts de l’universalité

Pendant que les fonctionnaires prenaient soin de ne pas se fondre eux-mêmes dans la sécurité sociale universelle qu’ils inventaient pour le commun des salariés, ils ne renonçaient à aucune des ambitions qu’ils avaient affichées pour la société française. Mettre en place un immense système contrôlé par l’Etat et investissant tous les champs de la protection sociale devenait, à mesure que les années avançaient, une sorte de Graal et d’obsession dictant l’ensemble de la doctrine en vigueur dans la technostructure.

A de nombreux égards, cette ambition prométhéenne de la noblesse d’Etat a traversé l’imaginaire de ses membres dès 1945 et s’est imposé comme une sorte d’atavisme dictant, réforme même minuscule après réforme même minuscule, l’orientation qui devait être donnée aux textes législatifs ou réglementaires préparés par les différents départements ministériels à la manoeuvre. Il est fascinant de voir avec quelle constance cette doctrine s’est imposée, que les gouvernements soient de gauche ou réputés libéraux.

En réalité, ce sont les gouvernements les plus libéraux, officiellement en tout cas, qui ont, ces dernières années, mené les réformes les plus étatistes au titre de l’universalité de la sécurité sociale. L’arrivée au pouvoir de Nicolas Sarkozy, en 2007, assez curieusement, a marqué une étape inespérée dans l’histoire de cette expansion constante de l’Etat. Ce chantre prétendu du libéralisme a en effet réussi deux réformes, préparées avant son arrivée il est vrai, mais toujours par des majorités se réclamant de sa doctrine, dont les concepteurs de la sécurité sociale avaient rêvé en 1945: l’intégration de l’assurance chômage et des indépendants dans la sphère de la protection sociale contrôlée par l’Etat.

Ces éléments d’histoire récente constituent les meilleurs témoignages du sens politique qu’il faut donner au projet de la technostructure qui a vu le jour en 1945, après avoir enjambé les réticences de Vichy au « collectivisme » social qui se dessinait. Car, quelles que soient les idéologies dont se revendiquent les élus en France, les réformes qu’ils mettent effectivement en oeuvre répondent chaque fois (même de façon minime) à un objectif de pérennisation, de consolidation ou d’expansion du champ étatique dans le domaine social. De ce point de vue, il existe bien en France aujourd’hui une idéologie développée par la technostructure, qui se substitue à la pensée politique ordinaire, et qui permet à cette classe sociale d’étendre sa domination sur l’ensemble de la société.

Dans le cas de Pôle Emploi et du RSI, ces victoires de la technostructure sur la résistance opiniâtre de la société française fournissent des exemples éloquents de l’antagonisme profond qui oppose les intérêts de la technostructure et la protection des assurés: l’universalisation de la sécurité sociale, faux nez de son étatisation, s’est en effet mise en oeuvre au détriment des catégories concernées, et même au détriment de l’intérêt général. C’est précisément ce point qui en rend l’examen tout à fait intéressant.

Le RSI, réparation d’une défaite politique de 1947

L’intégration des indépendants: artisans, commerçants, professions libérales, bref tous ces non-salariés qui vivent de leur travail sans dépendre d’un contrôle capitalistique extérieur, dans la sécurité sociale fut débattue dès 1945. Voici d’ailleurs ce qu’en disait Pierre Laroque dans sa contribution à la Revue Française des Affaires Sociales de 1985 consacrée au quarantenaire de la sécurité sociale:

« Dès la fin de l’année 1945, des parlementaires de tous les horizons politiques insistèrent pour que ces catégories sociales [les éléments non salariés de la population] ne fussent pas exclues de l’effort social accompli au profit des salariés. Une loi du 22 mai 1946, votée unanimement par la première Assemblée nationale constituante, consacrait l’intégration de l’ensemble des travailleurs indépendants à la Sécurité sociale sous réserve d’un échelonnement dans le temps des mesures d’application. Quelques mois plus tard, anticipant sur les délais prévus, la deuxième Assemblée nationale constituante, par une loi du 13 septembre 1946, décidait la mise en oeuvre du régime ainsi défini, en ce qui concerne le risque vieillesse, à compter du 1er janvier 1947. Mais l’application de ces textes souleva une vive résistance de la part de ces catégories intéressées et le Gouvernement fut contraint de renoncer à en poursuivre la mise en oeuvre. Et c’est seulement une loi du 17 janvier 1948 qui a créé, pour les travailleurs indépendants, un régime d’allocations de vieillesse, beaucoup moins favorable, au profit des industriels et commerçants, des artisans et des professions libérales. »

Ce texte, par sa façon de présenter l’histoire, est déjà porteur de ce qui a suivi au début des années 2000: les indépendants, en 1946, n’ont pas compris la « fleur » qu’on leur faisait en les intégrant au régime général. Ils ont résisté et ont, du coup, écopé d’un régime qui leur convenait mieux, mais qui était beaucoup moins favorable que le régime général. La défaite politique subie en 1948 par les idéologues de la sécurité sociale, due à la cécité et à l’absurde mauvaise humeur des indépendants, appelait tôt ou tard réparation.

Que la création d’un régime spécifique pour les indépendants constitue une aberration de l’histoire est donc une idée née en 1948 au sein de la technostructure. Elle a, de façon impressionnante, traversé les décennies, pour trouver toute sa résonance au début des années 2000. Sans entrer ici dans le détail de l’histoire des régimes propres aux indépendants, on notera simplement que, sous le gouvernement Raffarin, le ministre des petites et moyennes entreprises, Renaud Dutreil, et le ministre de la sécurité sociale, Philippe Bas, décident de s’atteler à la question sensible de la protection sociale des indépendants.

Dutreil est, de façon tout à fait étonnante, ancien élève de Sciences-Po, ancien élève de l’ENA et… conseiller d’Etat comme les pères fondateurs de la sécurité sociale Laroque et Parodi. Cette circonstance montre bien la très grande permanence de doctrine dans ce domaine. Bas est également ancien élève de Sciences-Po et de l’ENA. Il est, comme Renaud Dutreil, conseiller d’Etat. Sans surprise, ces deux conseillers d’Etat Dutreil réalisent ce que les conseillers d’Etat Laroque et Parodi avaient rêvé en 1945: l’intégration des indépendants dans une grande machinerie universaliste sous contrôle de l’Etat, appelée le Régime Social des Indépendants ou RSI.

On notera avec amusement que la création du RSI fut décidée par ordonnance. A nouveau, comme en 1945, comme en 1996, l’exécutif choisit ce mode opératoire pour réformer la sécurité sociale. L’extrême permanence des corps de la noblesse qui agissent dans ce domaine dans la continuité d’une doctrine, et des procédés politiques pour procéder à la mise en oeuvre de cette doctrine, est en soi un élément fort qui dévoile la signification idéologique de ces actes.

L’idéologie sous-jacente au RSI

Mais cette signification idéologique, quelle est-elle au juste?

Son premier pilier est forcément celui de la « simplification », terme français qui désigne la croyance religieuse de la technostructure dans le Big is beautiful. Faire grand, c’est évidemment faire plus simple que faire petit. Une multiplicité d’acteurs dans le champ de la protection sociale des indépendants est forcément plus compliqué qu’un seul acteur. Sous-entendu: un seul acteur qui peut être contrôlé par l’Etat.

Dès 2005, Renaud Dutreil et Philippe Bas se répandent donc dans la presse subventionnée pour déclarer que le RSI constituait une « réponse historique à la complexité architecturale qui présidait jusqu’ici la protection sociale des indépendants » (Dutreil). Le même Dutreil ajoute alors (probablement sans rire), qu’il s’agit d’une « grande œuvre de simplicité et d’efficacité pour nos petites et moyennes entreprises et leurs dirigeants ».

C’est bien connu, une grande usine à gaz a toujours simplifié et amélioré l’efficacité des dispositifs mis en oeuvre par l’Etat! Le même argument fut utilisé pour justifier la création de Pôle Emploi, vous y reviendrons. Dans les deux cas, les assurés ont pu apprécier très vite les conséquences de cette doctrine en termes d’efficacité et de simplification.

Son deuxième pilier est fondamentalement aristocratique: il est celui du « jardin à la française ». La noblesse d’Etat, et singulièrement les membres du Conseil d’Etat, aiment à penser la société française comme une immense dépendance du château de Versailles, qui doit être organisée selon les principes et l’esthétique en vigueur à la Cour, celle du « jardin à la française », sans fioriture, sans spontanéité, structuré en espaces géométriques clairs et rassurants pour l’oeil.

Il faut lire le « rapport d’information » du député Jean-Pierre Door, en 2005, pour le comprendre. Sous le titre de chapitre «  L’organisation du régime général ne s’apparente pas à un « jardin à la française » », il écrit:

« Le cadre général de l’organisation des branches du régime général de la sécurité sociale a été fixé par les ordonnances de 1945 (création de caisses locales), modifiées par les ordonnances de 1967 (séparation des branches, création des caisses nationales) et de 1996. Ce développement par strates successives a laissé subsister des spécificités de nature historique (…). Ce constat posé, il faut se réjouir des tentatives de mutualisation des processus de gestion entre régimes, comme l’ont été par exemple le transfert du régime des Mines à la Caisse des dépôts et consignations ou la prise en charge des allocations familiales des fonctionnaires par les caisses d’allocation familiales. La création du régime social des indépendants (RSI) va également dans le bon sens (…). »

Revenir en permanence à une société française quadrillée en blocs compacts, ordonnés, rationalisés, facilement contrôlables, telle est l’obsessions de la doctrine du « jardin à la française » qui explique pourquoi la constitution de l’usine à gaz RSI a pu paraître assez spontanément une bonne idée aux acteurs étatiques de la protection sociale. Alors qu’il était évident que la naissance de ce géant au pays des lilliputiens ne résoudrait aucun problème, elle fut imposée au forceps le sourire au bout des lèvres dans les rangs de la noblesse d’Etat.

Car un troisième pilier constitue l’idéologie de la noblesse d’Etat: la volonté de contrôler l’ensemble de la société, notamment à travers une arme redoutable, la levée de l’impôt.

Lorsque, sous Jean-Pierre Raffarin, s’ouvre le débat sur la création du RSI, l’Etat avance en effet un pion essentiel dans sa stratégie hégémonique: les cotisations des indépendants doivent être levées par son bras armé appelé URSSAF. A travers la machinerie des URSSAF et de son organisme centralisateur l’ACOSS (Agence centrale des organismes de sécurité sociale), l’Etat contrôle en effet au jour le jour la situation financière et comptable de la sécurité sociale. En plaçant les indépendants sous la coupe de celle-ci, l’Etat s’assure ainsi la prise de contrôle de fait de l’ensemble du dispositif.

Ce placement des indépendants sous la coupe de l’Etat suscita en son temps des résistances, notamment de la part de la Fédération Française du Bâtiment qui proposa le maintien d’un libre choix des indépendants pour la perception de leurs cotisations. C’est l’ACOSS, présidée par l’Union Professionnelle des Artisans, confédération patronale de l’artisanat, qui joua le rôle de troupes supplétives pour l’Etat, en plaidant en faveur d’un système unifié par les URSSAF.

L’UPA fut récompensée pour ses bons et loyaux services en obtenant la présidence du RSI…

Le RSI, cette catastrophe sociale

Les conséquences de cette stratégie « universaliste » sont bien connues. La mise en place du RSI en 2005, puis la création de l’interlocuteur social unique au 1er janvier 2008, a créé un marasme sans nom bien résumé par un député, Dominique Leclerc, dans une question posée au gouvernement début 2010:

« Depuis cette date, le RSI est contraint de déléguer aux URSSAF le recouvrement des cotisations sociales des 1,5 million de chefs d’entreprises du commerce, de l’industrie et de l’artisanat. Or, les systèmes informatiques du RSI et de l’URSSAF reposent sur des logiciels totalement différents (SCR et SNV2) qui ne sont pas compatibles entre eux. Ainsi, des milliers d’artisans ou de commerçants ne sont pas affiliés tandis que d’autres ne sont pas radiés alors qu’ils devraient l’être. »

Fin 2009, près de 4 milliards d’euros n’avaient pas été recouvrés par le RSI, en proie à une désorganisation totale.

Six ans plus tard, la situation s’est à peine améliorée. Dans un rapport d’étape rendu en juin 2015 par les députés Bluteau et Verdier, on lit notamment ces phrases étonnantes:

« L’appel des cotisations et le recouvrement, sujets majeurs de mécontentement des assurés, sont en voie de normalisation. Mais cela ne peut se faire qu’au prix d’un investissement majeur des femmes et des hommes du RSI et de l’Acoss, tant au sein des cellules mixtes que de l’organisation commune, au détriment des autres missions du RSI et notamment de la relation avec l’usager. (…)

Ensuite, des insuffisances demeurent qui pénalisent la qualité de service : les anomalies en matière d’appel de cotisation et recouvrement persistent et le calendrier et cadencement des courriers aux assurés n’est toujours pas maitrisé, le retraitement manuel des dossiers reste une réalité dans les caisses régionales (en matière de recouvrement comme de retraite) avec une impact à la fois sur le travail des agents et les délais de traitement, les engagements de services ne sont pas formalisés.

Plus globalement, la capacité du régime à communiquer clairement et de manière anticipée tant auprès de chaque assuré qu’institutionnellement reste trop faible. »

Une très grande réussite de l’intelligence organisatrice développée par la technostructure.

Entretemps, avec le consentement du RSI, l’Etat peut globalement augmenter progressivement la pression sociale qui s’exerce sur les indépendants. Ainsi, dans le cadre de la préparation du projet de loi de financement de la sécurité sociale, le conseil d’administration du RSI avait approuvé trois projets législatifs permettant d’augmenter les cotisations à hauteur d’un milliard d’euros environ.

Dans l’objectif poursuivi d’efficacité, l’important pour les idéologues de l’universalité de la sécurité sociale se situait sans doute là.

Le cas de Pôle Emploi

Dans un ordre d’idée très proche, la création de Pôle Emploi a constitué, dans la même configuration que pour le RSI, une expérience récente d’universalisation de la sécurité sociale qui a mal tourné.

Comme pour les indépendants, Pierre Laroque avait regretté en 1985, dans sa fameuse contribution à la Revue Française d’Affaires Sociales, l’absence de la branche chômage dans la sécurité sociale.

« Le chômage est, lui, demeuré étranger aux prévisions de la législation pendant de nombreuses années. C’est une convention collective nationale de 1958 qui a organisé un régime obligatoire d’assurance contre ce risque, mais en dehors des mécanismes de Sécurité sociale, dans le cadre d’associations à gestion paritaire, les Associations pour l’emploi dans l’industrie et le commerce (Assedic) groupées en une Union nationale (Unedic), dont la compétence a été étendue progressivement à toute la population salariée (…) ».

On sent ici poindre le projet que l’Etat a mis plusieurs décennies à mettre en oeuvre, puisque la création de Pôle Emploi constitue le règlement le plus récent (mais probablement pas définitif) du dossier. Il aura fallu quarante ans pour que l’Etat parvienne à remettre la main (partiellement, et inefficacement) sur un système qui lui avait échappé.

Ainsi, alors qu’un système d’indemnisation « privée » du chômage voit le jour en 1958 sous la férule des partenaires sociaux, l’Etat lui apporte une réplique en 1967 avec la mise en place de l’Agence Nationale pour l’Emploi (ANPE), créée par le secrétaire d’Etat à l’emploi de l’époque: Jacques Chirac. L’objectif de cet établissement public administratif est de faciliter la recherche d’emploi par les chômeurs. Ils sont alors 430.000! et leur nombre entame une longue ascension qui semble parallèle à l’essor de l’ANPE.

Comme pour le régime social des indépendants, la technostructure profite des années 2000 pour franchir une étape nouvelle dans l’universalisation de la sécurité sociale. Dès la loi de cohésion sociale du 19 janvier 2005, un système de convention entre l’Unedic et l’ANPE est mis en place, qui préfigure la mesure qui sera adoptée au début du mandat de Nicolas Sarkozy: la fusion des Assedic et de l’ANPE sous la forme d’une « institution nationale publique » appelée Pôle Emploi, dirigée par un haut fonctionnaire (en l’espèce Christian Charpy, ancien élève de l’ENA).

L’objectif de cette politique repose sur l’idée que la fusion de l’organisme chargé de l’indemnisation et de l’organisme chargé du placement va produire des gains d’efficacité favorables à la lutte contre le chômage. Cette doctrine quasi-religieuse du « guichet unique », qui est également à la manoeuvre pour le RSI, se nourrit du fantasme propre à la technocratie française du Big is beautiful. Une grande machinerie centralisée forcément beaucoup plus efficace et utile qu’une collection de petites machines décentralisées.

C’est à ce titre que Nicolas Sarkozy l’inscrit en 2007 dans son programme pour l’élection présidentielle. A peine arrivé au pouvoir, il s’empressera de la préparer avec une loi votée début 2008 qui « écrase » tout sur son passage, et un climat politique aussi peu conciliant que la loi elle-même. Le président de l’UIMM, Denis Gautier-Sauvagnac, à l’époque président de l’UNEDIC hostile à la fusion, en mesurera toutes les conséquences, puisque le gouvernement décide alors de transmettre au Parquet les signalements de Tracfin sur les circuits troubles de financement de toute une série d’organismes par l’UIMM.

La création concrète de Pôle Emploi date de la fin de l’année 2008. Elle survient très étrangement quelques semaines après le début de la crise financière qui relance le chômage en France (après une baisse historique) et prouve tragiquement que la création d’un géant administratif n’a aucune utilité pour contre-carrer la montée du chômage. Lorsque se réunit le premier conseil d’administration de Pôle Emploi (en décembre 2008), la France compte en effet environ 2 millions de chômeurs. Six ans plus tard, elle en compte plus de 3 millions.

Le naufrage Pôle Emploi

Rétrospectivement, l’apport majeur de Pôle Emploi à la lutte contre le chômage est surtout passé par le recrutement constants de nouveaux collaborateurs pour dissimuler au mieux les dysfonctionnements dramatiques de l’institution.

De façon totalement surprenante en effet, la direction générale de Pôle Emploi mène d’emblée une politique de fusion des métiers où les « indemnisateurs » doivent apprendre les techniques du placement, et inversement. L’objectif du guichet unique est en marche, avec son lot de grèves à répétition dans les services contre l’exigence de production, et son lot d’incertitudes dans les informations délivrées aux demandeurs d’emploi par l’institution. Alors que le chômage ne cesse d’augmenter, la méga-structure voulue par le pouvoir, qui permet d’arrimer l’assurance chômage à la politique gouvernementale traverse une crise profonde.

Après quelques semaines d’existence seulement, la direction doit annoncer le recrutement de 1.800 collaborateurs supplémentaires pour faire face à l’augmentation de la charge de travail. En mars 2013, Jean-Marc Ayrault annonce le recrutement de 2.000 CDI supplémentaires. Ces choix généralement pris dans l’urgence cachent difficilement la détresse des personnels face à une institution dont la pertinence sur le marché de l’emploi est de plus en plus contestée par les nombreux acteurs qui se sont lancés, notamment sur Internet.

Quel est l’apport concret de ce tohu-bohu à la cause de l’emploi en France? Selon les chiffres publiés par Pôle Emploi, 80% des demandeurs d’emploi étaient satisfaits, en 2013, de leur indemnisation, mais 56% seulement considéraient l’offre de services adaptée à leur situation. Tout l’échec de Pôle Emploi est contenu dans ces chiffres: alors que les Assedic fonctionnaient correctement, leur intégration dans Pôle Emploi a globalement dégradé le service, sans que personne ne s’y retrouve vraiment sur la qualité de service dans le domaine du placement.

Autrement dit, l’idéologie du Big is beautiful a nui à la cause de l’emploi et a fragilisé une performance du service public déjà contestable par le passé.

En attendant, ce sont pratiquement 5 milliards d’euros qui sont sacrifiés chaque année dans cette usine à gaz, dont 3 milliards d’euros de salaires pour les 50.000 collaborateurs de Pôle Emploi (qui coûtent donc en moyenne 60.000 euros chacun) et un milliard d’euros de frais de fonctionnement. Pour les services de l’Etat, cette masse donne l’illusion d’une puissance et d’un ordonnancement intelligent qui permettent d’afficher un effort important dans la lutte pour l’emploi. Pour le reste, l’efficacité de Pôle Emploi n’étant pas mesurable…

Comprendre l’universalité de la sécurité sociale

Ces deux exemples récents d’universalisation continue de la sécurité sociale dévoilent deux de ses traits constitutifs.

Premièrement, l’universalité de la sécurité sociale, c’est-à-dire sa capacité à englober tous les risques qui guettent l’assuré au cours de sa vie, n’est pas destinée à servir l’assuré, même si ce service est le prétexte utilisé à tout bout de champ pour justifier la constitution d’immenses usines à gaz dont la performance n’est pas mesurable. En réalité, l’universalité de la sécurité sociale est d’abord un argument et une arme entre les mains de la technostructure pour faciliter le contrôle qu’elle exerce sur l’ensemble du champ social.

Globalement, d’ailleurs, il existe un rapport inversement proportionnel entre l’utilité que l’assuré retire des réformes de structure pratiquées par l’Etat et celle que l’Etat y trouve. Plus les services « universels » sont volumineux, plus aisé ils rendent le contrôle étatique et moins performants ils sont.

Deuxièmement, la doctrine de l’universalité est une vision rémanente, constante, durable, d’autant plus solide qu’elle est profondément enfouie dans le cerveau reptilien de la technostructure. Elle constitue une sorte de réflexe face au désordre du marché qui est, pour sa part, spontanément allergique à l’esthétique du jardin à la française et penche plutôt pour le jardin anglais.

L’histoire de la sécurité sociale est bien cette histoire d’une lutte sourde, discrète, constante, déterminée, froide, contre le désordre d’un champ laissé à la liberté des acteurs. C’est l’histoire d’une mise en ordre progressive, avec des effets cliquets qui ne permettent jamais de revenir en arrière.

Assurance maladie: autorité, inégalités, irresponsabilité

Il serait évidemment scandaleux de reprendre ici les propos du ministre des Finances de Vichy, Yves Bouthillier, qui avait repoussé le projet de sécurité sociale avancé par Belin et Laroque en 1940. Il craignait alors « une immense bureaucratie autonome destinée à acheminer la société française vers le régime collectiviste » où les esprits ne se sentiraient plus responsables de la dépense ni même de leur propre comportement. Pourtant, s’il est bien un mot qui domine la société française d’aujourd’hui, et plus encore la sécurité sociale, c’est bien le principe de déresponsabilisation, selon lequel aucun lien ne peut exister entre le comportement individuel et le droit à prestation universelle financée par la collectivité.

De cette déresponsabilisation profonde, l’assurance maladie en offre un superbe exemple, probablement même un archétype. Le principe du financement de la santé en France est en effet fondé sur une dissociation complète entre les prix (dont le montant des remboursements appliqués aux soins) et les choix de vie. L’ensemble de l’édifice sanitaire français consiste d’ailleurs à faire croire que la santé peut être au même prix pour tous, c’est-à-dire asymptotiquement gratuite, sans qu’aucun changement ou aucune anticipation dans les comportements individuels ne soit nécessaire.

Quand on gratte la couche de vernis qui recouvre cette posture, on tombe évidemment sur des choix politiques un peu moins heureux, et toujours cachés sous une rhétorique bienveillante, farcie de mots comme: solidarité, égalité, accès aux soins pour tous, etc. Ces derniers mois ont pourtant  commencé à dévoiler l’envers du décor: choix d’une étatisation rampante d’un secteur qui, historiquement, appartient pourtant aux professions libérales. Choix d’un égalitarisme forcené qui consiste à pénaliser les classes moyennes et les comportements vertueux pour flatter les plus bas revenus et les passagers clandestins de la santé. Choix d’une diminution progressive de la qualité de soins pour l’ensemble des Français, hormis une élite qui a accès aux meilleurs médecins et aux meilleurs hôpitaux. Choix, enfin, d’une paix sociale achetée dans les hôpitaux avec l’argent de l’assuré social qui n’a plus son mot à dire dans un système dont ses inventeurs de 1945 prétendaient pourtant lui confier les clés.

L’universalité de l’assurance maladie à la française

Lorsque la France a opté, au vingtième siècle (nous évacuons ici la question des racines historiques précises de la sécurité sociale), pour une assurance maladie universelle, c’est-à-dire obligatoire pour tous, une idée dominait les esprits. Il ne fallait plus que la survenance d’une maladie soit une cause de précarité sociale, et il ne fallait pas qu’un Français mourût faute de pouvoir acquérir les biens médicaux (médicaments, médecins, hôpital) dont il avait besoin pour guérir. Les différences de fortune ne devaient pas ou plus être un facteur de mortalité face à la maladie: quel que soit le niveau de revenus, on devait pouvoir soigner sa tuberculose, son cancer, sa crise cardiaque ou son syndrome immunodéficitaire acquis.

Selon les systèmes de santé et les pays, ce même objectif a pu toutefois être interprété de plusieurs façons.

Aux Etats-Unis, par exemple, a prévalu le principe d’une souscription à un contrat d’assurance dans le secteur concurrentiel, qu’il s’agisse d’un contrat collectif proposé par l’entreprise (par exemple) ou d’un contrat individuel. Contrairement aux fantasmes français, ce système ne condamne pas les Américains à devoir casser leur tire-lire chaque fois qu’ils sont malades: en moyenne, le reste à charge du patient est d’environ 9% de la dépense totale, comme en France. En revanche, il ne repose pas sur une cotisation unique comme en France, et, globalement, il conduit les Américains à consacrer une part plus importante de leur richesse intérieure à la santé (16% du PIB environ, contre grosso modo 12% en France).

En Grande-Bretagne, le système de santé est largement fiscalisé et étatisé depuis 1948. Le fameux National Health Service inventé par Beveridge en 1942, et réformé à plusieurs reprises, notamment par Margaret Thatcher et Tony Blair. Son ambition est plus universaliste que le système français, puisqu’il soigne tout le monde, tout en étant plus concurrentiel grâce à des dispositions internes qui permettent une mise en concurrence effective des « producteurs de soins », notamment des hôpitaux. Par ces choix, la Grande-Bretagne a mis en place un système performant qui ne coûte guère que 2.500 euros par an par habitant en parité de pouvoir d’achat, soit  20% de moins qu’en France environ.

Ces deux exemples extrêmes montrent combien l’ambition curative d’un système de santé peut traiter la maladie de façon très disparate et peut obtenir des résultats très différents selon les choix d’organisation et de gestion qui sont pratiqués.

Le système français a pour sa part intégré cette ambition selon des logiques plus complexes et extrêmement intrusives. D’un côté, la sécurité sociale a très tôt inventé le « 100% », c’est-à-dire la prise en charge complète des affections de longue durée, comme le cancer ou le SIDA, qui concerne tout de même 15% de la population en 2015! Cette mécanique garantit la gratuité (pour le patient) des soins qui concernent son affection, quel que soit son statut au regard de l’assurance maladie, c’est-à-dire qu’il soit cotisant ou non.

Pour les maladies et les soins ordinaires, la sécurité sociale française propose, sur le modèle britannique, un système de prise en charge collective, mais financée par les cotisations des adhérents (et non par l’impôt), qui garantit l’indépendance des médecins (moyennant un « tarif opposable »), et la liberté de choix du patient. Cette contorsion curieuse a justifié une bureaucratisation à tous les étages: dès qu’un assuré se rend chez le médecin, même pour se faire simplement ausculter, il rentre dans une mécanique d’enregistrement et de traçabilité des soins qui permet à l’assurance maladie de tout savoir sur chacun d’entre nous et qui déclenche un processus complexe de remboursement.

D’une certaine façon, la proposition de 1945 a consisté à dire que, pour tout le monde, il y aurait fromage et dessert (et même digestif) pour le prix d’un repas standard, mais sous l’oeil constant et pointilleux du maître d’hôtel. En ce sens, l’assurance maladie française repose sur un principe d’irresponsabilité (et d’autorité). Elle interdit de lier la cotisation ou le remboursement en fonction du comportement du patient, elle prétend assurer un accès aux soins sans barrière de paiement, tout en garantissant une prise en charge de qualité partout sur le territoire, mais sans enfreindre la liberté d’installation du médecin ni la liberté de choix du patient. Cette conciliation complexe des contraires débouche sur une formidable bureaucratie face à laquelle le patient ne peut que se sentir étranger au « système ».

Sur ces bases-là, la France a développé un système de soins qui a accompagné les fulgurants progrès de la médecine depuis 1945, comme ses voisins industrialisés. Pour mémoire, rappelons que, en 1960, la santé représentait moins de 4% du PIB. Sa part dans la richesse nationale a triplé en cinquante ans. Cette explosion n’est ni le propre de la France, ni le fait de la sécurité sociale. Elle est d’abord le résultat d’une amélioration technologique qui a permis de gagner vingt-cinq ans d’espérance de vie pendant cette période pour les femmes, et plus de quinze ans pour les hommes.

Tout le problème est de savoir aujourd’hui si le système français d’assurance maladie a permis d’optimiser économiquement ce développement ou non, autrement dit: aurions-nous pu faire mieux pour moins cher en organisant autrement l’assurance-maladie, tout en favorisant la responsabilisation des patients? La question peut paraître téméraire dans la mesure où, sur une période de 70 ans écoulée depuis la mise en place d’une assurance maladie universelle, la performance du système français a pu varier. Mais la question mérite d’être posée à partir de la photographie de la France en 2015.

Les retraités, passagers clandestins du système français de soins

Les Français dépensent en moyenne chaque année environ 3.800 euros pour leur santé. Ce chiffre correspond à la dépense courante de santé (les près de 250 milliards d’euros annuels consacrés à la santé en France), divisé par le nombre d’habitants. En même temps, les statistiques montrent que cette moyenne n’est pas atteinte avant 60 ans. Autrement dit, jusqu’à 60 ans, les Français sont des contributeurs nets du système de santé, et ils n’en deviennent des débiteurs qu’une fois leur vie professionnelle terminée (ou en passe de l’être).

A partir de 60 ans, les dépenses par tranche d’âge augmentent fortement jusqu’à la mort. Elles s’élèvent à près de 14.000 euros pour les centenaires. Certains économistes de la santé ont proposé d’isoler les dépenses liées aux décès pour ces catégories de personnes, ce qui ramène ce chiffre à environ 10.000 euros. Il n’en reste pas moins que, entre un assuré de 40 ans et un assuré de 80 ans, le rapport à la dépense de santé va du simple (environ 2.000 euros par an en moyenne pour un quadragénaire) au triple (environ 6.000 euros à 80 ans). Pourtant, la cotisation maladie d’un salarié de 40 ans dépasse 20% de ses revenus quand on y intègre la contribution sociale généralisée, quand les retraités n’assument guère qu’une contribution sociale généralisée de 6,6% pour les plus aisés. On voit bien la variation selon l’âge: alors que la santé représente 12% de la richesse nationale, elle représente 20% des revenus des actifs et moins de 7% des inactifs.

Ajoutons l’existence d’une autre discrimination positive en faveur de nos retraités. 60% environ des affections de longue durée touchent des assurés de plus de 60 ans. Ces affections coûtent pour l’ensemble des patients en moyenne 90 milliards d’euros à l’assurance maladie, soit près du tiers de la dépense courante de santé en France. Autrement dit, bon an mal an, l’assurance maladie dépense 55 milliards d’euros (60% de 90 milliards) en prise en charge complète pour les retraités. C’est l’équivalent du budget de l’Education Nationale… L’effort de la Nation pour préparer l’avenir et la jeunesse au monde des adultes est aussi coûteux que l’effort de la Nation pour soigner les maladies les plus graves des plus âgés.

En ce sens, l’assurance maladie en France organise un curieux transfert de richesses, sur lequel nous reviendrons, entre les salariés qui utilisent peu le système, et les plus âgés qui en sont les principaux consommateurs. Cette étrangeté est aggravée par le mode de financement de la santé en France: pour quelle raison est-ce le salaire qui est appelé à contribuer à un système qui profite pour l’essentiel à des non-salariés? La fiscalisation des recettes de l’assurance maladie paraîtrait ici tout à fait logique, dans la mesure où elle permettrait de diminuer fortement les charges qui pèsent sur le travail tout en introduisant un important rééquilibrage égalitaire. L’impôt serait en effet payé par tout le monde, et il pèserait donc de façon proportionnelle au revenu autant sur les retraités que sur les actifs. C’est le meilleur moyen de faire payer les retraités les plus aisés pour leur santé.

Ce rééquilibrage est d’autant plus urgent que le coût du vieillissement ne cesse d’augmenter. En 1992, la dépense courante de santé à 70 ans s’élevait à 2.000 euros constants. Elle avait dépassé les 3.500 euros en 2000. Elle était de 5.000 euros en 2013.

Cette tendance à l’explosion des coûts de la santé pour les plus âgés n’est pas prête de s’arrêter. Selon une note du Trésor, les affections de longue durée devraient toucher 20% (soit une augmentation de 30% en dix ans…) de la population d’ici 2025, et donc engendrer un nouveau surcoût pour la collectivité. Cette augmentation est évidemment due au vieillissement constant de la population française puisque, on s’en souvient, 3 affections de longue durée sur 5 concernent des plus de 60 ans.

Face à cette bombe à retardement, le bon sens commande de faire oeuvre d’égalité en soumettant chacun aux contributions qu’il est capable d’apporter au financement du système. Or c’est une banalité que de rappeler les inégalités de patrimoine selon l’âge. En moyenne, les plus de 60 ans disposent d’un patrimoine de plus de 172.000 euros, quand les actifs disposent de 168.000 euros (chiffres de 2004). Les retraités du dernier décile atteignent même le chiffre de 400.000 euros de patrimoine.

Pour quelle raison continuer à faire peser sur les jeunes salariés le prix du vieillissement, quand le patrimoine des plus âgés pourrait être « liquéfié », rendu liquide, pour participer à la prise en charge des soins? Bien entendu, il ne s’agit pas de faire croire que tous les retraités ont un patrimoine, et qu’ils peuvent tous contribuer à leur santé. Personne n’oublie que le premier décile de cette catégorie dispose d’un patrimoine inférieur à cinq mille euros. Pour ceux-là, il faut bien entendu mettre en place un dispositif solidaire qui leur évitera une catastrophe sanitaire.

En revanche, pour ceux qui ont thésaurisé durant toute une vie professionnelle passée en contrat à durée indéterminée, ou dans la fonction publique, à l’abri des risques et des épreuves, quelle logique y a-t-il à ne pas solliciter leur patrimoine à l’heure où les maladies graves arrivent? L’interrogation est particulièrement forte lorsque, tombés dans la dépendance ou atteints d’une affection sans retour, ils ne pourront malheureusement pas retrouver leur logement. Dans ce cas de figure si fréquent, le bon sens consiste à récupérer le coût des soins sur l’actif successoral.

Dans tous les cas, cette question de la répartition de l’effort en faveur de la santé sera au coeur des évolutions de l’assurance maladie dans les prochaines années. La mise en oeuvre de ces réformes inévitables – liquéfaction du patrimoine à partir de 60 ans pour financer le vieillissement, fiscalisation de l’assurance maladie – n’attend plus qu’un feu vert. Plus celui-ci tardera à venir, plus la France maintiendra une politique d’inégalité profonde pour épargner les plus âgés, au détriment de ses forces vives. Et, comme cela est évoqué dans les pages qui précèdent, le principal blocage face à ces mesures est aujourd’hui corporatiste: c’est pour préserver la gouvernance paritaire de la sécurité sociale que le statu quo est maintenu et que les recettes de l’assurance maladie ne sont pas fiscalisées.

Malheureusement pour les jeunes salariés français qui émigrent en masse pour tenter leur chance à l’étranger, notamment dans les pays anglo-saxons, la situation ne paraît pas devoir s’améliorer. L’annonce faite par François Hollande au congrès de la Mutualité de juin 2015 d’une généralisation de la complémentaire santé aux retraités financée par la « solidarité » des actifs devrait accroître le fossé existant.

La question du contrat responsable

Le choix absurde du président de la République d’augmenter encore une fois le circuit financier qui permet d’alimenter les plus âgés au détriment des plus jeunes illustre bien la dangereuse logique populiste et égalitariste qui domine la majorité actuelle et étouffe toute démarche de responsabilité.  Depuis son accession au pouvoir en effet, la majorité socialiste a systématiquement déconstruit la part de responsabilisation qui pouvait exister dans le système de santé, au profit d’une idéologie rigide proche de l’esprit « collectiviste » dont personne ne voulait avant 1945. Cette tendance s’est très bien exprimée dans le débat sur les contrats responsables en santé.

La notion de contrat responsable est relativement hermétique pour le grand public, et c’est dommage car elle est au coeur des débats sur l’assurance maladie. Elle constitue l’étape la plus récente d’une réflexion enclenchée en 1945 sur le nécessaire reste à charge des assurés sociaux lorsqu’ils consomment des soins.

Quand la sécurité sociale s’est mise en place en 1945, elle remboursait une faible part des dépenses de soins: environ 50%. C’est surtout entre 1960 et 1980 que le taux de remboursement par la sécurité sociale a progressé. L’indication est intéressante car elle montre que, durant ses quinze premières années, la sécurité sociale a vécu avec l’idée que les assurés devaient participer au financement de leur propre santé, même si l’intervention de la sécurité sociale les soulageait d’une grande partie de la dépense. Ce principe participait de l’ambition « éducative » du système: l’assuré devait comprendre que les soins n’étaient pas gratuits pour ne pas en abuser pour un oui ou pour un non.

Idéologiquement, l’idée d’une gratuité des soins, ou d’une tendance à la gratuité, est récente dans notre conception de la mutualisation. Elle a culminé en 1980, année où la sécurité sociale a pris en charge 80% de la consommation française de soins. L’inconvénient de ce gonflement des remboursements (encore demandé par de nombreux lobbies étatistes autour de la santé) est évidemment qu’il déresponsabilise le patient: plus la médecine a une apparence de gratuité, plus est sollicitée inutilement et moins son équilibre financier est assuré.

Assez rapidement, un accord tacite a convenu que la part des dépenses de santé prises en charge par la sécurité sociale devait diminuer globalement à un taux proche de 75%, à charge pour les ménages de payer le reste de leur poche (sauf pour les affections de longue durée, nous l’avons vu) ou de s’assurer auprès d’un acteur privé pour couvrir le risque restant. Ce taux pivot de 75% est, de fait, considéré comme la limite utile pour une responsabilisation (relative) du patient face à sa santé. On remarque que, de façon constante depuis les années 80, la sécurité sociale assume 75% des remboursements de soins, quels que soient les gouvernements en place. L’extrême stabilité de ce pourcentage contredit l’épouvantail du « désengagement de l’Etat » régulièrement agité par les idéologues de la sécurité sociale étatisée pour combattre toute réforme intelligente du système actuel.

Bref, à partir des années 90 s’est développé un marché d’assurance santé complémentaire, qui a fait les choux gras de la mutualité, et plus partiellement des « assureurs privés » comme disent les documents officiels (comme si la sécurité sociale n’était pas elle aussi un assureur privé). Le mécanisme proposé par ces acteurs traditionnels de la santé, qui tinrent le haut du pavé sanitaire dans les années 30, consiste à rembourser le reste à charge du patient après passage de la sécurité sociale en échange d’une prime d’assurance. Pour une police annuelle d’environ 500 euros, les assurés peuvent ainsi diminuer fortement leur risque de devoir débourser sur leurs deniers une part substantielle de leur dépense de santé si une maladie ordinaire un peu lourde survient.

Avec le durcissement de la crise et la modération salariale qui l’a accompagné, beaucoup d’employeurs ont d’ailleurs décidé de remettre au goût du jour une formule largement pratiquée dans les années 30: la « mutuelle d’entreprise », qui permettait d’adoucir la stagnation des salaires en proposant chaque mois au salarié la prise en charge de son contrat complémentaire santé. Ce petit coup de pouce au pouvoir d’achat a rencontré un véritable succès, surtout dans les grandes entreprises et les entreprises de taille intermédiaire. Grâce à ce mécanisme, les trois quarts des salariés français disposaient, en 2013, d’une couverture santé complémentaire proposée par leur entreprise ou leur branche professionnelle.

Au début des années 2000, il est devenu évident que les contrats de complémentaire santé rendaient la médecine gratuite et poussaient à la consommation. Le législateur n’a pas manqué de s’en inquiéter, puisque la couverture complémentaire santé enfonçait un coin dans cette technique de réduction du risque qu’est la participation de l’assuré à sa dépense santé. Le 1er janvier 2006, la loi de financement de la sécurité sociale mettait donc en place un nouveau système: les contrats de complémentaire santé bénéficiaient d’une exonération fiscale sur les primes s’ils prévoyaient des mécanismes de remboursement dits « responsables », c’est-à-dire incluant des mécanismes de franchise dans le remboursement des consultations. L’objectif était de favoriser des contrats complémentaires imposant un reste à charge, même minime, aux assurés.

Assez rapidement, il est vrai, les nécessités imposées par les comptes publics ont permis de réintroduire de la fiscalité là où il n’y en avait plus. L’invention du forfait social, fiscalité spécifique aux contrats responsables, a réduit les avantages qui leur étaient accordés en imposant une taxe à taux réduit par rapport à la CSG et à la CRDS. Puis, en 2014, la fiscalisation des parts patronales a pénalisé les salariés qui bénéficiaient (et c’était la règle générale) d’une participation de l’employeur au financement du contrat collectif. Certains salariés ont ainsi dû acquitter plusieurs centaines d’euros supplémentaires d’impôt sur le revenu à cause de cette décision.

Il n’en restait pas moins que le législateur avait bel et bien prévu une incitation à préserver une part de reste à charge individuelle dans le système de soins français, pour limiter la consommation médicale. Ce dispositif concernait la quasi-totalité des contrats collectifs de complémentaire santé.

La majorité de 2012 et le combat contre la responsabilité

De façon stupéfiante, la nouvelle majorité parlementaire a, dès 2012, souligné les inconvénients du système existant. Selon quelques ténors (et sopranos), les contrats responsables étaient la principale cause des dépassements d’honoraires, des coûts élevés des médicaments et des lunettes. Dans le même temps où elle annonçait sa volonté de limiter les remboursements par les complémentaires santé, la ministre de la Santé ne tardait pas à évoquer la généralisation du tiers payant pour combattre les inégalités d’accès aux soins. Cette cacophonie a notamment débouché sur le décret de novembre 2014 sur les contrats responsables.

Cette réforme, voulue de longue date par certains frondeurs idéologues comme Jean-Marc Germain, proche de Martine Aubry et époux d’Anne Hidalgo, ou Fanélie Carrey-Conte, députée de Paris proche de Benoît Hamon (et accessoirement ancienne administratrice de la mutuelle étudiante LMDE, successeur de la MNEF), repose sur des principes qui feront date dans l’histoire de la liberté du commerce en France. Le décret réserve en effet la dénomination de contrat responsable aux seuls contrats qui limitent les remboursements des dépassements d’honoraires et des lunettes et qui, dans la pratique, fixent un « prix » maximum pour certains bien médicaux. Pour la première fois, un gouvernement a posé comme règle que des restes à charge substantiels devaient peser sur le pouvoir d’achat des ménages, en supprimant tout avantage fiscal aux contrats santé qui les prenaient en charge.

Officiellement, le discours était celui d’un égalitarisme forcené: les dépassements d’honoraires, source de tous les maux sanitaires en France, et de toutes les injustices, existent parce que des organismes complémentaires de santé les solvabilisent. Autrement dit, les médecins pratiquent des tarifs élevés parce que les mutuelles aident les patients à les payer. Limitons l’intervention des mutuelles et les tarifs baisseront. De façon saisissante (et absurde), la majorité soutenait donc qu’elle pouvait favoriser l’égal accès aux soins (ou réduire le renoncement aux soins) en diminuant les remboursements de ces soins…

Dans la pratique, cette mesure défiant le bon sens a surtout frappé les grands malaimés de la sécurité sociale: les classes moyennes, qui sont d’ailleurs les bénéficiaires majoritaires des contrats santé collectifs. Qu’il s’agisse des médecins de ville en dépassement d’honoraires, obligés de diminuer le tarif de leurs consultations, ou des patients qui doivent désormais sortir de leur poche la part des consultations que les organismes complémentaires n’ont plus le droit de rembourser sauf à perdre le petit coup de pouce fiscal qui rend le contrat collectif supportable, la cible de cette politique se situe majoritairement dans les tranches intermédiaires de revenus.

Notons en outre que parmi les spécialités médicales les plus friandes de dépassement d’honoraires, on trouve les gynécologues installés dans les zones urbaines. La réforme des contrats responsables a en priorité frappé les femmes actives qui prennent soin de leur santé. Cette particularité n’est pas un paradoxe banal de la part d’un gouvernement qui a prétendu lutter pour les droits de la femme et qui se fait l’apôtre du Conseil National de la Résistance et de son héritage. Ce sont les contributeurs nets du système, les salariés les plus jeunes (et singulièrement les salariées) qui doivent une fois de plus payer les pots cassés de l’idéologie de la sécurité sociale universelle et obligatoire.

Dans le même temps, la ministre Touraine annonçait une mesure extrêmement populiste à destination des populations disposant des revenus les moins élevés, et donc contributrices les plus faibles du système de santé: la généralisation du tiers payant, entrée en vigueur le 1er juillet 2015. Pour ces assurés-là, plus de frais à avancer, et probablement foin des franchises médicales ou autres restes à charge. La médecine aura une apparence de gratuité.

On voit bien l’inspiration idéologique de ces mesures. Dans l’imaginaire de la majorité présidentielle, les pauvres peinent à accéder aux soins à cause de prix trop élevés, alors que les classes moyennes bénéficient d’avantages indus, néfastes pour l’équilibre du système. Le problème de cette version-là de la réalité est évidemment qu’elle ne repose que sur du vent.

La logique malthusienne et hégémonique de la sécurité sociale

Ainsi, selon les Comptes Nationaux de la Santé 2013, la France occupe une place plutôt satisfaisante pour sa capacité à faciliter l’accès aux soins de ville pour les plus pauvres. Une enquête européenne a montré que seuls 4,8% des personnes appartenant aux plus bas revenus (c’est-à-dire au premier quintile) avaient renoncé à une visite chez le médecin durant les douze mois précédents pour des raisons financières. Ce chiffre atteint 10% en Italie. En revanche, ce renoncement aux soins grimpe à près de 10% pour les soins dentaires.

La vérité des chiffres est cruelle: en réalité, et quoi qu’en dise les idéologues de la gauche de la gauche, la sécurité sociale a réglé, et depuis longtemps, la question de l’accès aux soins en cas de maladie, qu’il s’agisse de maladie ordinaire ou d’affection de longue durée. Si l’exemple de l’Allemagne ou d’autres pays européens montre qu’il est possible de réduire encore le taux de renoncement à un médecin pour des raisons financières, les gains que la France peut espérer sur ce point sont très faibles et concernent une part infinitésimale de la population, concentrée sur le premier décile de revenus. Rien ne garantit d’ailleurs que la généralisation du tiers payant constitue la meilleure voie pour y arriver: depuis plusieurs années, les dispositifs d’aide aux soins se multiplient et répondent mal à cette utilité sociale.

En revanche, la généralisation du tiers payant laisse pendante le sujet beaucoup plus délicat des risques certains, dont la sécurité sociale a voulu se mêler avec beaucoup d’inefficacité et en pénalisant fortement les Français. Au premier rang de ces domaines, les soins dentaires et les soins optiques font figure d’emblème pour tout ce que la sécurité sociale française fait mal mais dont elle ne veut pas se départir.

L’optique tient une place particulière dans ce périmètre du risque certain. A partir de 45 ans, en effet, il est certain que la vue baisse et que le quidam développe une presbytie s’il ne l’a pas développée avant. Le soin optique est donc de nature différente du soin médical classique contre lequel la sécurité sociale prémunit. La grippe, le cancer, la crise cardiaque ne sont jamais certains. Contre ces maladies ou affections, un système de couverture contre le risque maladie a toute sa place. Il permet de faire face à l’aléa de la maladie. En revanche, pour la presbytie, l’intervention de l’assurance maladie n’a pas de sens, puisque le patient peut anticiper avec plus ou moins de certitude la baisse de sa vision.

Sur ce cas précis, il est donc absurde de déresponsabiliser le patient en prétendant rembourser les prestations médicales dont il a besoin sous le couvert d’un système de couverture contre le risque maladie. Comme la sécurité sociale ne peut d’ailleurs pas faire face à ces dépenses importantes et étrangères à son champ d’action, elle impose des tarifs ridicules: les montures sont remboursées à moins de vingt euros, et les verres pour une somme souvent inférieure. Il est encore plus absurde, au nom de l’accès universel aux soins, de limiter, dans le domaine de l’optique, le remboursement assuré par les organismes complémentaires. Là où les Français ont le plus besoin d’un « coup de main » pour acquérir les biens dont ils ont besoin (dans aucun pays industrialisé, des montures de lunettes ne coûtent moins de 20 euros), c’est là que l’Etat pose les mesures les plus restrictives, en agitant le moulinet de la solidarité comme une caution pour dissimuler une injustice flagrante: celle qui consiste à interdire à l’assuré de cotiser personnellement pour accéder aux soins que la sécurité sociale n’a pas vocation à couvrir.

Les mêmes remarques peuvent être portées sur les soins dentaires. Il est à peu près certain que la dentition est appelée à devenir disparate avec l’âge et que, pour des raisons esthétiques, chacun devrait se sentir responsable d’une réponse intelligente et prévoyante à cette dégradation. Sur ce poste de soins, les remboursements de la sécurité sociale sont extrêmement faibles, et une bonne part des dentistes pratique le dépassement d’honoraires. Il faut que la sécurité sociale laisse agir le « marché » et permette au patient de se responsabiliser en cotisant lui-même pour sa propre santé.

Mais l’expérience montre que la sécurité sociale n’aime pas la responsabilité du patient. Elle pourrait renoncer à rembourser les soins dentaires et optiques (parce que ce sont des risques certains), et laisser les organismes complémentaires en faire leur affaire. Mais l’assurance maladie préfère contrôler l’ensemble des segments sanitaires et étouffer au maximum la part de liberté des acteurs en réglementant à outrance.

La conséquence de ce choix, qui ne s’explique que par une vision hégémonique de la sécurité sociale sur la santé, est douloureuse pour les assurés. Peu à peu, se met en place une sorte de malthusianisme sanitaire, où la sécurité sociale considère que certains soins sont trop coûteux pour être assurés, dans tous les sens du terme. Non seulement la sécurité sociale ne les rembourse pas, mais elle prétend qu’il serait inégalitaire de mettre en place des mécanismes assurantiels pour permettre leur remboursement. Insidieusement, il est donc proposé de n’offrir ses soins qu’à ceux qui ont les moyens de les payer cash, et d’interdire aux autres de recourir à des dispositifs de mutualisation privée pour y parvenir. Ce renoncement s’opère, comme d’habitude, au nom de l’égalité.

Dans la pratique, il permet de mesurer l’aversion de la sécurité sociale à la responsabilité individuelle.

L’étatisation à tout prix de la santé

Si les Français ignorent souvent que plus du tiers de la dépense médicale en France est consacré aux maladies graves (les affections de longue durée dont nous avons parlé), dont 60% sont concentrés sur les plus de 60 ans (qui représentent moins du quart de la population), ils ignorent tout autant que plus du tiers de la dépense médicale en France est due aux hôpitaux. Et les Français ignorent encore plus souvent que la moitié de cette dépense hospitalière en France est faite de salaires payés aux personnels des hôpitaux publics, soit près de 45 milliards d’euros. Les esprits pervers feront d’ailleurs remarquer que cette dépense est équivalente au service annuel de la dette…

Pour quelle raison les agents hospitaliers, les aides soignants, les infirmiers, les médecins des hôpitaux sont-ils des fonctionnaires au même titre que les policiers, les juges, les diplomates? Le service qu’ils rendent est-il aussi « régalien » que les missions d’ordre public?

Certains répondront que cette bizarrerie française se justifie par le poids de l’Histoire et qu’il serait bien téméraire de vouloir y toucher. On nous permettra d’en douter: la fonction publique hospitalière fut créée en 1986, quelques semaines avant les élections législatives qui donnèrent lieu à la première cohabitation de la Vè République. Incontestablement, la fonctionnarisation des personnels hospitaliers ne fut pas complètement innocente, à défaut de permettre une victoire de la majorité parlementaire issue des urnes de 1981. Elle aurait toutefois pu être évitée, si l’Etat avait à l’époque tiré les conclusions logiques des risques auxquels il exposait la Nation en l’engageant sur la pente glissante d’un fonctionnement fondé sur l’endettement permanent.

Mais l’Etat, en 1986, persévérait dans la logique de nationalisation de la santé entamée en 1945. Avec la création d’une fonction publique hospitalière, il franchissait une nouvelle étape qui lui permettait de reprendre à son compte la fonction longtemps dévolue à l’Eglise de « producteur de soins ». Le statut des personnels hospitaliers permettait enfin de contrebalancer puissamment les légions de médecins de ville qui font la dépense sans obéir directement à l’Etat. Avec près d’un million de salariés, tout à coup, le ministère de la Santé devenait aussi puissant que l’Armée Rouge ou l’Education Nationale.

Le placement sous statut public de ces personnels a constitué, pour la sécurité sociale, une catastrophe majeure. En tant que principal financeur de l’hôpital public (elle rembourse 50 milliards de soins chaque année aux hôpitaux publics), l’assurance maladie subit en effet le choc constant des énormes machines bureaucratiques créées par l’Etat, avec sa cascade de centres hospitaliers universitaires, de centres hospitaliers régionaux, de centres hospitaliers, de maternité à plusieurs niveaux, que plus personne ne parvient véritablement à contrôler.

Dans la liste des chocs subis, figurent en tout premier lieu les « 35 heures » dont le coût financier et social est considérable pour l’hôpital. Sur ce point, on notera avec malice les propos du rapport de la Cour des Comptes de septembre 2014:

« Depuis le passage des établissements publics de santé aux 35 heures hebdomadaires, les personnels peuvent épargner sur un compte épargne temps (CET) les journées de réduction du temps de travail non prises pendant l’année. Il n’existe pas de données consolidées sur le nombre de jours dont sont crédités les CET dans l’ensemble des établissements publics de santé, mais il est vraisemblable que les jours cumulés dépassent sensiblement les 3,6 millions de jours constatés en 2007, qui avaient alors donné lieu à un plan exceptionnel d’apurement partiel pour un montant de près de 400 M€. »

Les jours de repos compensateur cumulés dans les hôpitaux publics depuis 2007 équivalent donc à 15.000 postes annuels environ. Ce chiffre permet à lui seul de mesurer la folie que constitue la fonctionnarisation des personnels hospitaliers en 1986: ce choix a inauguré une longue série de dérapages dont l’assuré et le patient sont les principales victimes. La récente grève des personnels dans les hôpitaux de Paris l’a rappelé.

La mention du problème des 35 heures dans les hôpitaux n’est qu’un sujet parmi tant d’autres. Nous aurions tout autant pu parler des rigidités que le statut produit lorsqu’il s’agit de réorganiser la carte hospitalière. Au nom très populiste d’une égalité de traitement sur tout le territoire, le ministère de la Santé maintient en effet un peu partout des hôpitaux minuscules où il est bon de ne pas être malade, tant la qualité de soins y est déplorable. Chaque timide annonce de fermeture produit chaque fois des réactions locales en série où les personnels utilisent toutes les possibilités statutaires pour retarder les décisions ministérielles, avec leurs cortèges de pétitions adressées aux députés et sénateurs du coin, de marches plus ou moins silencieuses dans les rues, de campagne locale de presse dénonçant les décisions aveugles prises à Paris pour nuire au bon peuple de nos provinces, et en oubliant systématiquement de rappeler que si les patients devaient payer le juste prix de leur santé, ils n’auraient plus les moyens d’habiter aussi loin des grandes villes.

C’est par exemple le cas de la maternité d’Orthez, village situé à 30 minutes de Pau, où une patiente est morte en septembre 2014 après un problème d’anesthésie. L’accident mortel qui s’est produit a permis de clore un débat ouvert plusieurs mois auparavant. Il était évident que cette maternité devait être fermée depuis longtemps parce qu’elle était dangereuse, mais le personnel s’était depuis plusieurs mois mobilisé avec succès pour empêcher cette décision d’entrer dans les faits. Il a fallu attendre la mort d’une maman sous l’aiguille d’une anesthésiste dont la dépendance à l’alcool était bien connue, pour mettre en oeuvre une décision de santé publique: jusque-là, personne n’avait eu le courage d’expliquer aux patientes les risques qu’elles couraient en accouchant dans « leur » maternité.

Le bon sens voudrait que l’Etat tirât les conséquences de cette complexité incontrôlable en endiguant une bonne fois pour toutes son goût pour l’extension permanente. L’étatisation de la santé pose aujourd’hui des problèmes de structures qui pénalisent la qualité des soins et nuisent à l’intérêt du patient. La bureaucratisation de l’hôpital, en particulier, due à la constitution d’immenses structures protéiformes, met en danger la performance du système sanitaire tout entier. L’urgence est de déconcentrer les pouvoirs dans des structures spécialisées mais de taille « gérable », concentrées dans des zones urbaines où la fréquence des soins garantit une bonne préparation des personnels aux situations les plus délicates.

Comment l’Etat satellise la sécurité sociale

Mais l’Etat n’aime pas le bon sens et préfère s’enferrer dans une logique de gigantisme où les circuits de décision sont de plus en plus complexes, de plus en plus longs et de plus en plus déresponsabilisants. La loi santé de Marisol Touraine, actuellement débattue au Parlement, en donne la meilleure preuve.

L’article 1 de la loi pose un principe simple:

«  La politique de santé relève de la responsabilité de l’État. »

Après des décennies d’étatisation, plus aucun Français n’est choqué par ce postulat. Pourtant, entre l’affirmation de 1945 selon laquelle la Nation prenait en charge la protection de la santé et l’affirmation contemporaine selon laquelle l’Etat se substitue de fait à la Nation, la nuance mérite d’être mise en exergue. Nous vivons aujourd’hui une ère de transition où la Nation disparaît au profit de l’Etat, où l’esprit est peu à peu remplacé par un système.

On notera également que, un peu plus loin, le même article 1 de la loi modifié l’article L 1411-2 du Code de Santé Publique, en affirmant:

«  Les organismes gestionnaires des régimes d’assurance maladie concourent à la mise en œuvre de la politique de santé et des plans et programmes de santé qui en résultent, dans le cadre de leurs compétences et dans le respect des conventions les liant à l’État.

Ils poursuivent les objectifs, définis par l’État et déclinés par les agences régionales de santé, visant à garantir la continuité, la coordination et la qualité des soins offerts aux assurés, ainsi qu’une répartition territoriale homogène de l’offre de services de prévention et de soins. »

Et voici par quel tour de passe-passe l’édifice de 1945 est devenu officiellement, légalement, un bras armé de l’Etat. Là où le Conseil National de la Résistance avait prétendu rendre l’assuré propriétaire de « sa » sécurité sociale, Marisol Touraine enterre définitivement tous les vieux fantasmes et grave dans le marbre le principe de la satellisation de l’assurance maladie par l’Etat.

L’article 26 de la loi Touraine parachève cet édifice en affirmant:

«  Le service public hospitalier exerce l’ensemble des missions dévolues aux établissements de santé par le chapitre Ier du présent titre ainsi que l’aide médicale urgente, dans le respect des principes d’égalité d’accès et de prise en charge, de continuité, d’adaptation et de neutralité et conformément aux obligations définies à l’article L. 6112-2. »

Ainsi, la loi ne se contente-t-elle plus d’intégrer les salariés des hôpitaux dans la fonction publique, elle décrète aujourd’hui que l’hôpital est un service public, quel que soit son statut, public ou privé. De quel droit, sur le fondement de quel consensus national le gouvernement peut-il décider que l’activité hospitalière fait partie du service public? A un moment, en tout cas, où le Premier Ministre a servi une soupe sur l’administration du XXIè siècle, sur le retour à l’équilibre des comptes publics, et autres fadaises qui alimentent les colonnes complaisantes de la presse spécialisée, il est tout à fait stupéfiant de découvrir que, sans coup férir, l’Etat décide d’accroître le champ du service public à l’hôpital. Cette modification brutale de l’équilibre (chancelant, il est vrai) de 1945, laisse perplexe.

Le fait que la moitié des hôpitaux publics soit déficitaire en 2013, et que, depuis 10 ans, les résultats d’exploitation des hôpitaux publics soient de façon quasi ininterrompue déficitaires devrait pourtant soulever quelques objections…

Etatisation et déresponsabilisation

Incontestablement, l’édifice de 1945 vit aujourd’hui une profonde crise de sens. Fondé sur des idéaux « citoyens »: responsabilisation de l’assuré, démocratie interne, couverture des risques maladies, il est aujourd’hui rongé par plusieurs maux qui en modifient radicalement la physionomie.

Le premier de ces maux s’appelle l’étatisation autoritaire. Alors que l’Etat en France est surendetté, le gouvernement poursuit une oeuvre d’appropriation qui dénature la conception de la santé telle qu’elle existe depuis des siècles en France. D’une part, l’Etat transforme la médecine de ville en un secteur réglementé où il fixe autoritairement les tarifs et où il détermine de façon de plus en plus étroite l’activité des acteurs privés. D’autre part, l’Etat nationalise de fait le secteur hospitalier tout en connaissant pertinemment son incapacité à piloter efficacement le monstrueux ensemble qu’il cherche à créer.

Pour faire « avaler » ces forfaitures, l’Etat dissémine un deuxième mal dans le système sanitaire français et dans l’assurance maladie: le populisme. Pour faire admettre les coups de force auxquels il se livre, l’Etat promet la gratuité des soins aux assurés, notamment à travers la généralisation du tiers payant. N’ayez pas peur, Françaises et Français, laissez faire l’Etat et vous serez rasé gratis. Tôt ou tard, lorsque le désordre régnant dans un grand nombre d’hôpitaux (notamment du fait des 35 heures) aura fait son oeuvre, et lorsque l’Etat ne pourra plus le gérer par un recours systématique à la dette (notamment sous la pression de l’Allemagne), le réveil pour les Français n’en sera que plus douloureux. L’Etat montrera alors son vrai visage: celui d’un prestataire de services monopolistique très peu attentif à la satisfaction de ses clients appelés contribuables.

L’ensemble de cette machine infernale repose sur un principe simple, qui est le troisième mal de la santé en France: la déresponsabilisation des citoyens. Qu’importe si l’Etat met l’ensemble du système sanitaire en risque, tant que la médecine reste peu chère et permet à chacun de profiter sans compter.

Il suffit d’interroger des praticiens hospitaliers pour mesurer l’ampleur des dégâts.

Ici, c’est un couple d’enseignants qui réalise son rêve: habiter une maison reculée, au fond d’une campagne à plus de deux heures de la métropole régionale où se trouve le centre hospitalier universitaire. Un enfant naît dans cet océan de bonheur, avec un handicap neurologique qui l’oblige à une consultation hebdomadaire dans cette métropole. Il est évidemment normal que la collectivité endosse chaque semaine les trajets en taxi pour l’enfant: l’addition s’élève à plusieurs centaines d’euros pour chaque voyage, qu’il est hors de question de mutualité avec d’autres familles. La sécurité sociale n’a qu’à payer!

Là, c’est une famille de Bourges qui se rend chaque mois en consultation à Clermont-Ferrand en véhicule léger payé par la sécurité sociale pour un coût de quatre cents euros par trajet qu’il est bien entendu là encore inenvisageable de mutualité avec d’autres patients. La sécurité sociale n’a qu’à payer.

Car, pour beaucoup de Français, étatisation signifie déresponsabilisation: c’est l’Etat qui paie, c’est-à-dire personne, ou alors une étrange machine à dette que l’on ne rembourse jamais. Jusqu’au jour où la machine s’arrêtera et où nous devrons revenir à la vérité des prix.

La sécurité sociale sert-elle les salariés ou les patrons?

Voici le troisième chapitre de mon étude sur la protection sociale en France

En avril 2015, un tribunal civil de Marseille condamnait un assureur à verser plus de 12 millions€ à une jeune femme de 17 ans rendue tétraplégique par un accident de la route lorsqu’elle avait à peine 14 mois. Cette somme correspondait à un capital de 4,5 millions€ et à une rente indexée et viagère de 480€ quotidiens. Le tribunal devait ultérieurement décider de la somme supplémentaire à lui attribuer en réparation de ses pertes professionnelles.

Considérée comme un record, cette somme illustre bien l’attention que les tribunaux civils accordent en France à la réparation des dommages causés par un accident. C’est très largement à la loi Badinter du 5 juillet 1985, votée il y a plus de 30 ans, donc, que l’on doit cette attention. A cette époque, le garde des Sceaux avait eu l’intelligence et la clairvoyance de moderniser le droit français en matière de réparation des préjudices subis en cas d’accidents.

En soi, d’ailleurs, la loi Badinter n’a pas apporté de solution définitive à des problèmes simples que les victimes d’accident ne cessent de se poser: combien doit être réparé le préjudice subi par une victime défigurée pour le restant de ses jours? par une victime qui souffre quotidiennement des séquelles de ses blessures? par une victime qui a perdu le sommeil à cause du traumatisme causé par l’accident? qui doit payer l’aménagement de la maison dont les escaliers ne sont plus praticables depuis que la victime est en fauteuil roulant? Le prix de la douleur, de l’angoisse, de l’insomnie, de la laideur, de l’inconfort, a longtemps été ignoré en droit français et la loi du 5 juillet 1985 a entrepris de l’estimer vaille-que-vaille.

Par la suite, le droit de la réparation n’a cessé d’évoluer en France et de se perfectionner. Les magistrats ont même conçu une nomenclature (la fameuse nomenclature Dintilhac) pour tenter d’harmoniser entre les différentes juridictions le montant des réparations accordées aux victimes. Celle-ci intègre par exemple la notion de préjudice d’agrément, c’est-à-dire les atteintes à la qualité de la vie: l’impossibilité de faire du sport, de voir des amis, de prendre du plaisir à la vie courante. Ce genre de sophistication vise à couvrir de façon équitable tous les types de préjudice subis par une victime. Il a conduit à une explosion du coût des réparations en quelques décennies.

Certains déplorent parfois cette forme d’américanisation de la société française où le moindre trouble procuré à la vie quotidienne appelle à l’évaluation d’un préjudice que le responsable de l’accident est conduit à couvrir. Dans la pratique, il faut moins parler d’américanisation que d’extension du champ des libertés. Comme l’a rappelé le Conseil Constitutionnel dans sa décision du 18 juin 2010 en réponse à une question prioritaire de constitutionnalité:

« Considérant qu’aux termes de l’article 4 de la Déclaration de 1789 : « La liberté consiste à pouvoir faire tout ce qui ne nuit pas à autrui » ; qu’il résulte de ces dispositions qu’en principe, tout fait quelconque de l’homme qui cause à autrui un dommage oblige celui par la faute duquel il est arrivé à le réparer ; que la faculté d’agir en responsabilité met en œuvre cette exigence constitutionnelle »

Le droit de la réparation, qui est en fait celui de la responsabilité, met bien en jeu une question de liberté. Causer un dommage à autrui est une négation de sa liberté. Cette négation de la liberté appelle forcément une réparation. En ce sens, le développement du droit de la réparation constitue une extension du domaine des libertés.

L’anomalie des accidents du travail

Alors que le droit civil n’a cessé d’améliorer la réparation des préjudices subis en cas d’accidents, une force contraire agit avec constance depuis 30 ans pour contre-carrer cette évolution: la branche des accidents du travail et des maladies professionnelles (l’AT-MP selon l’acronyme consacré), qui, comme son nom l’indique, est compétente, au sein de la sécurité sociale, pour la réparation des préjudices subis à l’occasion d’un accident du travail ou du fait d’une maladie professionnelle.

Cette pression antagoniste constitue le meilleur exemple de l’étrange sénescence qui frappe notre système de sécurité sociale. Innovante et protectrice à ses débuts, la sécurité sociale s’est peu à peu sclérosée et, faute de s’adapter à l’évolution générale du droit et de la société, se trouve aujourd’hui dépassée dans un monde dont les attentes et les principes de fonctionnement ont massivement changé. Dans la pratique, les salariés se trouvent moins bien protégés par la sécurité sociale que par les systèmes de droit commun.

La mise en place d’un système de réparation des accidents du travail date en effet de 1898. Nous y reviendrons.

Il a reposé sur un principe simple: en cas d’accident du travail, l’employeur prenait à sa charge les soins et la subsistance des victimes ou de leurs ayant-droits. En contrepartie, les victimes renonçaient à demander réparation du préjudice subi du fait de l’employeur. Dans le cas de la faute inexcusable de l’employeur (nous reviendrons sur cette notion), la demande de réparation peut intervenir à condition de respecter les domaines limitatifs énumérés par le code de la sécurité sociale. Il n’y a guère que dans le cas d’une faute intentionnelle de l’employeur que le salarié peut s’affranchir des frontières imposées par le code de la sécurité sociale pour invoquer le droit commun.

Ce système « d’échange »: une réparation rapide sans avance de frais de la part des victimes « contre » une limitation du montant des réparations sans responsabilité de l’employeur pouvait se comprendre à l’époque où la différence entre les sommes en jeu dans les juridictions civiles et dans le système des accidents du travail était faible, voire parfois plus favorable pour les accidents du travail. Mais les évolutions entamées depuis les années 70 ont introduit un véritable fossé entre les sommes auxquelles une victime peut prétendre, et celles qu’une victime d’un accident du travail reçoit. Ce fossé est d’autant plus choquant que les limites prévues par le code de la sécurité sociale dans le droit des victimes à demander des réparations sont fondamentalement contraires aux libertés publiques et au principe de responsabilité.

Nous détaillerons plus loin les cas concrets que ces limites recouvrent. A ce stade, on notera juste la rigidité et la lourdeur que la sécurité sociale introduit dans la protection des salariés. Dans le cas des accidents du travail, le droit inventé en 1898 a somme toute très peu évolué et la nature spécifique de la sécurité sociale a beaucoup retardé son évolution au détriment des salariés. Ce retard pénalise aujourd’hui fortement les victimes d’accidents du travail par rapport aux « victimes ordinaires ».

Ce qu’on appelle accident du travail

Pour comprendre en quoi ces inégalités sont choquantes, il faut avoir à l’esprit la nature des accidents du travail dans la France d’aujourd’hui.

On est en effet très loin des morts par dizaines, voire par centaines, dans les mines de charbon ou dans les usines à l’époque où la loi du 9 avril 1898 fut votée. Il suffit de rappeler que la seule catastrophe de Courrières, en 1906, avait tué en quelques minutes près de 1.100 mineurs. Le coup de grisou avait, ce jour-là, dévasté des dizaines de kilomètres de boyaux dans la mine. Le Nord fut d’ailleurs au bord de la révolution en réaction à l’attitude de la compagnie qui s’était plus préoccupée de fermer les puits pour maîtriser l’incendie qui ravageait le filon que de chercher des survivants (beaucoup ont probablement agonisé dans la mine pendant plusieurs jours après l’accident, faute d’une véritable campagne de secours). Dans cet univers en permanence au bord de la rupture du fait des risques professionnels, l’accident du travail était une réalité quotidienne, brutale, létale, qui justifia d’ailleurs assez rapidement le recours à l’immigration pour assumer les emplois les plus dangereux.

Cent ans plus tard, le risque professionnel a profondément changé de nature et de visage. 3% des salariés français déclarent chaque année un accident du travail, mais 0,25% à peine en ressortent avec une incapacité permanente. Plus heureusement, les décès dus à un accident du travail frappent moins de 600 salariés par an sur un total de 18 millions. De ce point de vue, les Français peuvent se féliciter d’une véritable humanisation du travail et d’une protection effective (même si elle est toujours perfectible) contre le risque physique.

Surtout, et c’est ici que l’inadaptation de la sécurité sociale est flagrante, 70% des décès, bon an mal an, dus à un accident du travail se produisent sur le trajet du travail. Autrement dit, l’accident de la route constitue la première cause de mortalité sur le lieu de travail en France. La règle veut en effet qu’un accident survenu sur le trajet habituel entre le domicile et le travail soit réputé être un accident du travail. Dans l’ensemble, les accidents routiers représentent près de 15% des accidents mortels ou non du travail en France.

Autrement dit, dans bien des cas, la victime d’un accident du travail subit un préjudice qui aurait pu tout aussi bien relever de la justice civile classique. Lorsqu’un salarié est victime d’un accident de trajet, son intérêt est d’ailleurs de ne pas le déclarer comme tel, sous peine de voir sa situation moins bien traitée par la sécurité sociale que par le juge civil.

En dehors du cas des accidents survenus pendant le trajet, la règle est la même: le salarié ne peut pas, sauf invocation d’une faute inexcusable, mettre en cause la responsabilité de son employeur. Et même lorsqu’il met celle-ci en cause, son préjudice est légalement moins bien réparé que dans le droit commun. C’est le paradoxe de la sécurité sociale: supposée protéger le salarié contre les risques liés au travail, elle protège d’abord l’employeur contre les mises en cause du salarié.

L’article 2 de la loi du 9 avril 1898 l’avait bien exprimé:

« Les ouvriers et employés désignés à l’article précédent ne peuvent se prévaloir, à raison des accidents dont ils sont victimes dans leur travail, d’aucunes dispositions autres que celles de la présente loi. »

Pas question, donc, d’invoquer un droit plus favorable que la sécurité sociale quand on est un accidenté du travail. Cette disposition, validée en 1945, constitue encore et toujours la règle générale applicable aux salariés aujourd’hui.

Comment la sécurité sociale pénalise les salariés

Pour mesurer concrètement les effets de cette doctrine, il faut comprendre ce que signifie  l’indemnisation par la branche accidents du travail. Celle-ci s’organise aujourd’hui autour du couperet de la « faute inexcusable de l’employeur », inventée en 1941 (encore un héritage favorable de Vichy dans la sécurité sociale contemporaine…) par la Cour de Cassation. Selon cette doctrine, seul le salarié qui peut prouver que l’accident qui lui arrive sur son lieu de travail était prévisible et évitable par l’employeur a droit à une réparation « complémentaire » de son préjudice, c’est-à-dire à une réparation proche (mais quand même moins favorable) des usages du droit commun. Celui qui échoue à faire cette démonstration est condamné à se contenter de la rente (plus ou moins majorée) qui lui est versée par la sécurité sociale, sans possibilité de réparation complémentaire, alors qu’il aurait pu bénéficier d’une situation bien plus confortable si le même accident s’était produit dans sa vie privée.

On mesure d’emblée l’état d’esprit qui domine les rapports sociaux dans l’entreprise lorsque l’accident survient. Si l’accident est sérieux et handicape réellement le salarié, l’intérêt de celui-ci consiste à démontrer que son employeur a été négligent, notamment en ne le formant pas suffisamment à l’utilisation d’une machine dangereuse, ou en n’anticipant pas assez les accidents qui peuvent survenir sur le lieu de travail. La loi prévoit que la charge de la preuve repose sur le salarié: celui-ci doit alors entamer une procédure pour faire reconnaître les torts de l’employeur, au besoin en recueillant des témoignages de ses collègues, en mettant en cause la politique de formation de l’entreprise, en produisant tout document utile pour prouver que l’employeur l’a mis en danger.

En 2004, la Cour de Cassation a par exemple dû juger une affaire où un salarié avait été blessé à l’oeil lors d’une opération de débroussaillage: il avait reçu une projection venue d’un rotor dépourvu de protection. On mesure la solitude du salarié borgne lorsqu’il doit prouver que son employeur savait que la débroussailleuse était dangereuse mais qu’il lui a néanmoins demandé de l’utiliser. On mesure son isolement lorsque, vainqueur ou, pire, vaincu dans l’affaire, il doit reprendre le travail et côtoyer chaque jour un employeur qu’il a affronté devant la Cour de Cassation.

Car, pour le salarié, l’invocation de la faute inexcusable de l’employeur peut s’avouer extrêmement aléatoire et peut même se terminer en fiasco. A titre d’exemple, la Cour de Cassation a décidé, le 14 décembre 2004, qu’une manipulatrice de radiologie ne pouvait pas invoquer la faute inexcusable de l’employeur parce qu’elle avait contracté une maladie professionnelle liée à des rayons ionisants. La Cour a considéré que, en toute bonne foi, l’employeur ne pouvait imaginer les conséquences morbides de l’exposition aux machines utilisées par cette salariée. La prise en charge de sa maladie s’est donc bornée au versement d’une rente. Si cette maladie l’a rendue prématurément invalide, le coût de son invalidité est, pour l’essentiel, à sa charge, et l’ensemble du préjudice est passé sous silence.

Dans l’hypothèse où le salarié parvient à prouver qu’une faute inexcusable de l’employeur explique son accident (c’est par exemple le cas du concessionnaire automobile qui n’a pas mis en place de procédure susceptible d’éviter que ses salariés ne glissent sur une flaques d’huile dans l’atelier), il tombe alors sous le coup de l’article L 452-3 du Code de la Sécurité Sociale, qui encadre très sévèrement les conditions de réparation du préjudice:

« Indépendamment de la majoration de rente qu’elle reçoit en vertu de l’article précédent, la victime a le droit de demander à l’employeur devant la juridiction de sécurité sociale la réparation du préjudice causé par les souffrances physiques et morales par elle endurées, de ses préjudices esthétiques et d’agrément ainsi que celle du préjudice résultant de la perte ou de la diminution de ses possibilités de promotion professionnelle. »

La loi énumère ici les champs d’indemnisation supplémentaire possibles pour le salarié. Elle est limitative et, en ce sens, pénalise celui qui l’invoque. Elle laisse de côté des pans entiers de réparation prévus par le droit commun, comme les frais d’adaptation du logement au handicap subi, ou les frais d’assistance par une tierce personne. Pour la victime, la discrimination due à l’imputabilité professionnelle de l’accident constitue donc une perte sèche.

Comment le juge a dû faire violence à la sécurité sociale

Cette situation bien connue de longue date n’a inspiré, pendant des années, que de longues jérémiades et une immense inaction sur les causes de laquelle nous reviendrons plus loin.

Pierre Laroque constatait par exemple en 1985:

« nos législations de l’invalidité aboutissent à des inégalités considérables entre les situations des handicapés suivant l’origine du handicap. La victime d’un accident imputable à un tiers pourra obtenir l’indemnisation totale du préjudice matériel et moral qu’elle subit par le jeu de la responsabilité de ce tiers ou par l’assurance qui couvre cette responsabilité. La victime d’un accident du travail recevra de la Sécurité sociale des prestations calculées forfaitairement et qui couvrent une large part des conséquences de l’invalidité. »

De longue date, l’inégalité causée par la sécurité sociale est une évidence connue des acteurs du système. Elle n’a appelé, toutefois, aucune réaction des acteurs du système, qui se contentent d’attendre les jurisprudences de principe de la Cour de Cassation, qui « dopent » régulièrement la doctrine de la faute inexcusable de l’employeur, jusqu’à en faire une obligation de résultat en matière de sécurité. Cette inaction a même débouché sur une décision (citée plus haut) du Conseil Constitutionnel en date du 18 juin 2010 qui, au terme d’un raisonnement alambiqué, tranche la question en affirmant que la logique des accidents du travail prévue par le Code de la Sécurité Sociale est conforme à la Constitution, mais :

« Considérant, en outre, qu’indépendamment de cette majoration, la victime ou, en cas de décès, ses ayants droit peuvent, devant la juridiction de sécurité sociale, demander à l’employeur la réparation de certains chefs de préjudice énumérés par l’article L. 452-3 du code de la sécurité sociale ; qu’en présence d’une faute inexcusable de l’employeur, les dispositions de ce texte ne sauraient toutefois, sans porter une atteinte disproportionnée au droit des victimes d’actes fautifs, faire obstacle à ce que ces mêmes personnes, devant les mêmes juridictions, puissent demander à l’employeur réparation de l’ensemble des dommages non couverts par le livre IV du code de la sécurité sociale ».

Brutalement, le Conseil Constitutionnel ouvre donc, en 2010, une brèche dans le dispositif protecteur des accidents du travail, puisqu’il permet aux victimes de demander réparation des préjudices non prévus par le Code de la Sécurité Sociale, ce qui constitue une façon très détournée d’annuler l’article L 452-3 du Code. Cette décision mériterait un long commentaire dans la mesure où le Conseil Constitutionnel a finalement jugé cet article du code conforme à la Constitution « sous la réserve énoncée » et dans la mesure où le Conseil a bien pris garde à ne pas remettre en cause les principes discriminatoires de la sécurité sociale. On peut se demander quelles préoccupations exactes animaient ce jour-là les Sages: préserver un système obsolète en rafistolant les plaies sans amputer le membre inutile, ou bien protéger la liberté du citoyen et du travailleur?

Toujours est-il que cette décision a permis d’améliorer partiellement la situation en obligeant les tribunaux de la sécurité sociale à trancher sur des points de dossier qu’ils refusaient d’examiner jusque-là, et qui contraignaient les victimes à renoncer à leurs droits ou à mener des procédures longues, coûteuses et risquées. On notera par exemple cet arrêt de la Cour de Cassation qui accorde, le 26 octobre 2011, à un salarié la possibilité de demander compensation de ses droits partiellement perdus à la retraite après un accident du travail où sa main fut amputée. Les attendus de la Cour en disent long sur la réalité de l’accident du travail en France:

M. X. « engagé par la société Adrien Targe en qualité d’aide cisailleur le 2 mai 2000 ; (…) iI a été victime le 30 mai 2004 d’un accident du travail, sa main gauche ayant été écrasée et ses blessures ayant nécessité l’amputation des doigts ; (…) par décision du 9 juin 2008, le tribunal des affaires de sécurité sociale a reconnu la faute inexcusable de l’employeur et, par décision du 30 septembre 2008, a fixé l’indemnisation de son préjudice personnel ; (…) M. X… a été licencié le 20 avril 2007 pour inaptitude et impossibilité de reclassement ; (…) il a alors saisi la juridiction prud’homale de diverses demandes au titre de la rupture en sollicitant notamment des dommages-intérêts en réparation de la perte de son emploi et de la perte de droits à la retraite ».

Dans ces cas difficiles, encore plus pour le salarié que pour l’employeur bien entendu, on mesure la sensibilité du dossier: un salarié (âgé de 46 ans) perd une main dans un accident du travail, son employeur le licencie trois ans plus tard. A 49 ans, l’intéressé doit attendre quinze ans avant de liquider ses droits à la retraite et sa reconversion professionnelle n’est guère facilitée par son handicap. Il entame alors un long combat pour récupérer les droits de toute une vie sacrifiés par la faute inexcusable d’un employeur.

Cet exemple parmi d’autres montre bien le problème structurel soulevé par la sécurité sociale aujourd’hui: inégalitaire, elle ne se réforme pas, et c’est le juge constitutionnel qui doit imposer une cote mal taillée pour sauver les meubles et éviter l’inconstitutionnalité de l’ensemble.

Pourquoi la sécurité sociale pénalise les salariés

La question des accidents du travail est emblématique des difficultés que la sécurité sociale française rencontre dès lors qu’il s’agit d’allier protection sociale et responsabilité individuelle. L’ensemble de l’édifice construit en 1898, et jamais remis en cause depuis cette date, repose en effet sur un principe simple : l’employeur « achète » une sorte de permis de recenser dans son entreprise des accidents du travail sans que sa responsabilité individuelle (nous ne parlons bien entendu pas ici de faute intentionnelle) ne puisse être mise en cause, et donc sans que le coût  correspondant à la mise en jeu de sa responsabilité n’ait à être provisionné.

Le plus étonnant est que les rédacteurs de l’ordonnance de 1945 n’aient pas songé à contester cette logique et se soient empressés de la valider. Ce petit geste de complaisance vis-à-vis d’un monde patronal pourtant très affaibli par la collaboration au moment de la Libération, ne peut trouver qu’une explication: cette logique de déresponsabilisation des acteurs sociaux convenait parfaitement aux « inventeurs » de la sécurité sociale et a servi de modèle à l’ensemble de l’édifice qu’il avaient la prétention de construire.

Cette extension du principe d’irresponsabilité en 1945 ne manque pas d’étonner si l’on songe que la branche accidents du travail avait au fond de bonnes raisons de passer à l’as les questions de responsabilité.

D’abord, rappelons-le, en 1898, la notion de réparation des dommages corporels est très éloignée de la sophistication du droit actuel, même si elle existe. Le législateur prend soin à l’époque de le mentionner en creux en posant la règle du renoncement à toute forme de demande de réparation vis-à-vis de l’employeur en dehors des rentes qu’il lui verse. Il n’en reste pas moins que l’inégalité introduite par la loi de 1898 saute moins aux yeux qu’aujourd’hui, même si, nous en sommes bien d’accord, l’ensemble de la loi vise à contenir le coût des réparations plutôt qu’à mettre en place une politique juste de lutte contre les accidents du travail.

Ensuite, les esprits chagrins pourraient trouver une raison objective, à défaut d’être morale, pour expliquer l’édifice déresponsabilisant de 1898: le système des accidents du travail n’est financé que par les employeurs. Cet unilatéralisme est évidemment à double tranchant. D’une part, il serait choquant de demander aux salariés de payer pour indemniser les accidents dont ils sont victimes et l’on comprend intuitivement pourquoi seuls les employeurs sont sollicités dans le financement du régime. D’autre part, qu’on le veuille ou non, l’argent crée des droits et seuls ceux qui financent le système ont véritablement droit au chapitre.

Dans le cas des accidents du travail, le droit au chapitre obéit à des règles encore plus complexes et subtiles. Car si la branche des accidents du travail est d’abord une branche patronale (même si, facialement, les organisations de salariés y sont présentes), c’est aussi et avant tout une branche de l’industrie et du bâtiment. Ce dernier secteur est le plus gros producteur d’accidents du travail en France. Il ne peut évidemment être absent des décisions et il exerce même un contrôle étroit sur les décisions qui s’y prennent. Cette situation se comprend aisément. Elle rappelle toutefois que l’objet du dispositif de sécurité sociale ne consiste certainement pas à mettre en place une grande oeuvre de solidarité aveuglément au service du salarié, mais à gérer au mieux des intérêts de toutes les parties (ou presque) le coût de la violence ou de la peine au travail.

La sécurité sociale, amortisseur du coût du travail

Les économistes ont une tradition bien ancrée. Ils adorent parler de l’ « effet retard » des crises en France. Ce fut le cas en 1929, où les économistes officiels aiment à dire que la France ne fut effectivement touchée qu’en 1932. Ce fut le cas en 2008, où les stigmates de la grande crise que nous avons commencé à traverser cette année-là n’ont produit leurs effets sociaux qu’en 2009, voire en 2010.

Dans la pratique, la presse subventionnée adore répéter que les « amortisseurs sociaux » ont permis aux Français de ne percevoir la crise que tardivement. Cette notion d’amortisseur social est au coeur du projet de la sécurité sociale: celle-ci ressemble à une sorte de prévoyance collective qui permet d’adoucir la difficulté des jours quand la conjoncture se retourne. On retrouve ici la fonction du grenier à blé dans l’organisation agricole: pour équilibrer les mauvaises années, la communauté villageoise met en place des systèmes d’épargne collective qui permettent de limiter l’effet des disettes et des mauvaises saisons. La sécurité sociale ressemble fortement à une résurgence moderne, une sorte d’atavisme, de ces réflexes sages emprunts à la France des villages agricoles.

Car la sécurité sociale est au fond très éloignée de cette logique d’émancipation des masses laborieuses qui nous est présentée par les idéologues de gauche. Le cas des accidents du travail le montre: elle sert d’abord à limiter les coûts des réparations en accordant aux victimes des compensations suffisantes pour leur assurer une subsistance, et en leur interdisant de demander plus. Les adeptes de la sécurité sociale peuvent se féliciter que le Conseil Constitutionnel ait protégé leurs intérêts en 2010 en validant contre tout bon sens les dispositions du Code de la Sécurité Sociale, et en se contentant d’ouvrir les vannes au minimum. Une seule chose est pourtant certaine: l’ensemble de la logique des accidents du travail concède une intervention sociale de l’employeur en 1898, de la communauté en 1945, en échange d’un renoncement du salarié à faire valoir ses droits à réparation.

Cette logique de « grand arrangement » entre les droits constitutionnels des salariés et les nécessités économiques telles qu’elles sont ressenties par les employeurs, les syndicats de salariés et l’Etat, sont au coeur de la doctrine et de la gouvernance de la sécurité sociale. Celle-ci vise au fond à introduire dans la société française une sorte de pacte où chacun, par des logiques de guichet, de prestations, de contreparties, a intérêt à préserver le système plutôt qu’à le réformer. Le salarié n’a guère envie de combattre le système de retraite parce qu’il espère bien un jour en bénéficier. L’employeur ne dit pas forcément non à une hausse de cotisations, si elle lui garantit un droit sans fin à produire de l’accident du travail, de la maladie professionnelle, de l’absentéisme, de la précarité, etc.

Les esprits malicieux se souviennent qu’en 1923, une commission parlementaire dirigée par le député Grinda avait étudié la question d’une extension du système de sécurité sociale mosello-alsacien au reste du territoire français. L’un des arguments avancés à cette époque n’était autre que celui-là: la sécurité sociale permet de développer un grand équilibre entre salariés et employeurs où la lutte des classes n’a plus sa place. L’interaction des acteurs rendue possible par la convergence d’intérêt autour d’un système commun d’indemnisation permet de réconcilier le capital et le travail.

Les syndicats français, qui sont « accros » à un système grâce auquel ils occupent des mandats et des sièges dans des conseils d’administration, prennent bien garde à ne jamais évoquer que les avantages de ce dispositif sans dévoiler ses vices cachés. Que la sécurité sociale, pour préserver le « système », pénalise régulièrement l’intérêt des salariés, ne doit pas être dit et doit même être contesté avec virulence. Il faut tout faire pour que la fiction d’une sécurité sociale faite pour les salariés vive.

Incontestablement, ce système a permis, jusque dans les années 70, de garantir une cohésion sociale et de mieux partager le bien-être de la reconstruction. Depuis la crise de 1974, ces bienfaits se vérifient-ils encore? Les salariés sont-ils aussi gagnants qu’on ne le dit?

Et surtout la sécurité sociale freine-t-elle les adaptations nécessaires de la société française au monde nouveau? La convergence globale d’intérêt pour maintenir l’existant n’empêche-t-elle pas effectivement les réformes indispensables à notre compétitivité dans un monde devenu ultra-concurrentiel?

Poser la question, c’est bien entendu y répondre déjà.

Protection sociale et petits mensonges entre amis

Ce texte est le premier chapitre d’une étude poussée que je consacre cet été à la protection sociale.

Les questions de protection sociale sont, par essence, rébarbatives. Elles supposent une technicité à visage multiple qui enthousiasme peu les exégètes qui parcourent les plateaux de télévision. Il est beaucoup plus distrayant de disserter sur des questions de géopolitique, d’affrontements partisans ou de religion, que sur des problèmes actuariels ou de financement obscur destiné à équilibrer les régimes de sécurité sociale. Cette complexité explique largement le désintérêt profond que les Français marquent en général pour des sujets pourtant au coeur de leurs préoccupations, et qui se résolvent volontiers dans une idée simple: la protection sociale sous sa forme actuelle doit être préservée à tout prix sans changement.

C’est que, au-delà de l’ennui qu’elle suscite lorsque l’on touche à son fonctionnement, la protection sociale a directement maille à partir avec les enjeux fondamentaux de l’existence: la naissance, la maladie, le vieillissement, le travail, la mort. Bien plus qu’une myriade de politiques publiques pour ainsi dire accidentelles, la protection sociale s’est imposée comme l’un des pans essentiels de la vie quotidienne. Pour une écrasante majorité de Français, disposer près de chez soi d’un médecin généraliste compétent, d’un hôpital performant avec un scanner et un matériel dernier cri, d’une maternité, tout cela est désormais considéré comme un acquis qui doit présenter une apparence de gratuité. Que chacun, quels que soient ses revenus, et quel que soit le territoire qu’il habite, ait accès au même prix (c’est-à-dire sans rien débourser) aux mêmes prestations de santé, fait partie des mythes républicains majeurs. Et je ne parle même pas ici du droit certain de pouvoir passer de vingt à vingt-cinq ans à la retraite après avoir travaillé à peine quarante ans.

Ce mythe de l’avantage social acquis est fascinant par la rapidité avec laquelle il s’est imposé aux esprits. Il a en effet fallu attendre 1946 pour que la Constitution charge la Nation de garantir « à tous, notamment à l’enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs. » Jusqu’à cette époque, « la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs » relevaient des choix individuels et l’idée que la Nation en fît une préoccupation n’avait pas fait consensus. Je reviendrai plus loin dans cet ouvrage sur l’imposture qui attribue au Conseil National de la Résistance la mise en place des structures fondamentales de la sécurité sociale (qui furent en réalité organisées par le régime de Vichy). Il faut à ce stade seulement reconnaître à ceux qui prirent le pouvoir en France en 1945 le mérite (ou la responsabilité) d’avoir formalisé le principe d’une protection sociale confiée à la « Nation ».

Très vite, ce nouveau rôle de la collectivité s’est imposé comme une évidence jusqu’à sembler gravé dans le marbre pour les siècles des siècles. Chacun se souvient ici du retentissant opuscule de Stéphane Hessel Indignez-vous! qui alertait contre une remise en cause de ce saint héritage. Certes, le succès de l’ouvrage a d’abord tenu à son titre et à l’indigence du contenu dont il y a fort à parier que peu d’acheteurs l’aient pourtant lu ou compris. Néanmoins, l’un des plus grands succès de librairie du siècle naissant consistait bien à faire l’apologie (plus de soixante ans après) d’un système de protection sociale sous la forme où il fut mis en place en 1945.

La sécurité sociale, nouvelle Jérusalem terrestre

C’est ici que réside la grande imposture de notre époque, qui consiste à faire croire que la protection sociale se confond forcément et se résume au système abscons et ingérable mis en place en France en 1945. Dans l’imaginaire collectif, la prétendue invention du gouvernement provisoire a pris des dimensions religieuses et ressemble beaucoup à une Jérusalem terrestre: il est impossible de la discuter, de la mettre au débat, de proposer de la remanier sans immédiatement apparaître comme un blasphémateur qu’il faut vouer aux gémonies. Au fond, ceux qui aiment la protection sociale doivent forcément aimer la sécurité sociale, et un superbe sophisme permet d’en inférer une charge accablante: ceux qui critiquent la sécurité sociale détestent forcément la protection sociale et sont des suppôts du grand Satan néo-libéral.

On pourrait ici donner d’innombrables exemples de cette sanctuarisation de la sécurité sociale dans le débat public, qui rend impossible toute remise à plat rationnelle. Comme on le verra plus loin dans cet ouvrage, ce renoncement à la pensée s’explique aussi par les innombrables « fromages » que la sécurité sociale affine aujourd’hui. Trop de gens vivent et profitent de ce système collectif pour tolérer un libre examen de ses fondements. Ils auraient trop à perdre si l’intérêt général revisitait l’usine à gaz au crochet de laquelle ils écoulent des jours plutôt heureux, et c’est la main sur le coeur qu’ils invoquent l’héritage du Conseil National de la Résistance pour défendre leur petite rente.

Au-delà de cette transformation d’un idéal collectif en une somme d’intérêts particuliers plus ou moins cachés qui s’est opérée au fil des années, les Français restent majoritairement attachés à un système qui, pendant des années, leur a procuré de nombreux bienfaits. Les Français vivent vieux, dans des conditions sociales satisfaisantes et ne dépensent pas trop pour leur santé. Pourquoi remettre en cause ce système qui va bien? Et s’il est endetté, personne ne cherche à comprendre pourquoi. Revenons à la France des années soixante ou soixante-dix: tout ira pour le mieux dans le meilleur des mondes, et la sécurité sociale redeviendra bénéficiaire.

La sécurité sociale et le transfert de risque

Cette forme d’insouciance française a une explication simple: la Sécurité Sociale inventée dans les années 40 repose sur le principe du transfert du risque vers un assureur collectif. Je paie une cotisation chaque mois et, en échange, l’assureur prend tout en charge. Il finance les hôpitaux, il rembourse les soins, il organise ma retraite, il paie même des allocations familiales. Dans cette formule all inclusive, l’assuré n’a plus à se poser la question de sa responsabilité personnelle: dès lors qu’il a payé, il est pris en charge lorsqu’il en a besoin et la « Nation » s’occupe du reste. C’est ce que les risk managers appellent la gestion du risque par transfert: l’assuré confie la prise en charge de ses problèmes à un tiers bienfaiteur.

Chacun sait que ce type de fonctionnement n’est pas gérable à long terme, car il déresponsabilise les individus et il est inflationniste. De façon assez amusante, d’ailleurs, les Français regrettent souvent que leur société soit devenue individualiste: chacun roule pour soi et personne ne s’occupe de son voisin. On oublie trop souvent de leur rappeler que cet individualisme est d’abord la conséquence du transfert du risque individuel à un assureur collectif appelé sécurité sociale. Je n’ai plus besoin de m’occuper de mon vieux voisin impotent, puisque je paie chaque mois une cotisation qui finance l’intervention quotidienne chez lui d’une aide ménagère ou d’une infirmière. S’il meurt de faim ou de soif pendant la canicule, s’il agonise après avoir chuté dans sa salle de bain, ce n’est plus mon problème, puisque je finance un système qui prend (ou devrait prendre) tout cela en charge.

Que la sécurité sociale telle qu’elle est organisée soit une productrice directe d’égoïsme et d’indifférence entre les Français, qu’elle détruise la solidarité spontanée entre les membres de la communauté est évidemment un dommage collatéral que les bien-pensants de gauche évitent de reconnaître. Il serait beaucoup trop inconvenant de souligner les effets indésirables procurés par les brillants idéaux du Conseil National de la Résistance. Il est tellement plus commode de diviser le monde entre les gentils défenseurs de la solidarité qui sont prêts à financer la sécurité sociale à guichet ouvert face aux grands méchants qui veulent y mettre de l’ordre.

Pourtant, tout ce petit monde si accroché à la sécurité sociale oublie de dire combien l’idéal de 1945 a d’ores et déjà changé et ne correspond plus à la réalité.

La sécurité sociale version 1945

C’est à Alexandre Parodi, issu d’une illustre famille d’intellectuels (son père était membre de l’Institut), et entré au Conseil d’Etat en 1926, que reviendra le mérite de « lancer » le projet de sécurité sociale en tant que ministre du Travail. Le parcours de l’intéressé n’est pas dénué d’intérêt. Membre du Conseil d’Etat, il entre en cabinet ministériel en 1938. Vichy le ramène au Conseil d’Etat où il organise un réseau de résistance et prépare la plate-forme du Conseil National de la Résistance. Il incarne à merveille cette noblesse d’Etat convaincue des bienfaits de la centralisation et de l’organisation de l’économie par les politiques publiques.

Le 31 juillet 1945, Alexandre Parodi vient défendre son projet de sécurité sociale devant les députés. Il énonce alors les grandes idées qui font le creuset du Conseil National de la Résistance tant adulé de nos jours. Les amateurs d’histoire se plongeront volontiers dans les débats de l’époque qui, à quelques virgules près, n’ont absolument pas changé de termes et montrent de façon limpide le naufrage collectif que constitue la sécurité sociale contemporaine au regard des ambitions portées par ses promoteurs de l’époque.

Par exemple, Alexandre Parodi assène son argument majeur contre les critiques libérales adressées par le député Gaston Tessier:

« Pensez-vous, monsieur Tessier, que les salariés de ce pays considèrent les assurances sociales comme leur affaire, comme leur chose, comme quelque chose de vivant? Vous savez bien que non. Les assurances sociales leur apparaissent sous la forme d’un bureau, tel un bureau de poste, avec lequel on a généralement des ennuis, dont on obtient difficilement ce qu’on désire, et qui, en tout cas, n’est pas votre affaire. Le projet soumis à l’avis de l’Assemblée tend à remédier à cet état de choses. »

Cette déclaration du ministre Parodi ne manque pas d’amuser, puisqu’elle dénonce dans « les assurances sociales » d’avant-guerre, portées par les compagnies d’assurance, un travers dont la sécurité sociale contemporaine s’est fait une spécialité. Les récents mouvements de protestation devant les caisses régionales qui ont accumulé du retard dans la liquidation des retraites en ont encore donné un exemple flagrant: avoir à faire avec la sécurité sociale est souvent le début des ennuis.

Parodi croyait probablement avec une grande sincérité aux ahurissantes théories qu’il développa ce jour-là devant des députés prêts à acquiescer à de nombreuses absurdités. Il soutint entre autres que la meilleure façon de rapprocher les « caisses » et les assurés, consistait à créer une seule caisse, la même pour tous:

« les assurés iraient désormais à la même caisse, au même organisme pour l’ensemble des démarches qu’ils ont à accomplir lorsqu’ils sont victimes d’un accident du travail, ou malades, ou pour tout autre élément de la sécurité sociale. Les salariés connaîtraient ainsi plus facilement le mécanisme des assurances, s’y habitueraient et surtout le comprendraient beaucoup mieux qu’aujourd’hui. Enfin, si nous voulons créer des caisses rapprochées des intéressés, nous entendons aussi et surtout qu’elles soient gérées par les cotisants eux-mêmes, et je m’élève avec force, à ce sujet, contre le reproche d’étatisation qui est trop souvent formulé. »

Avec un certain bon sens, il conclut son argumentation par cette phrase qui mérite d’entrer au Panthéon de l’utopie:

« Pour que les salariés se sentent vraiment responsables de la gestion d’une caisse, il est bon que cette caisse soit équilibrée financièrement, qu’elle ait à faire l’ensemble des opérations consistant, à la fois, à percevoir les cotisations et à payer aux bénéficiaires des assurances sociales les prestations auxquelles ils ont droit lorsqu’ils sont malades ou victimes d’un accident du travail, par exemple. »

Telles étaient les ambitions des promoteurs de cette grande usine à gaz qu’était la sécurité sociale:  assurer la gestion du système par ses bénéficiaires et garantir l’équilibre financier de l’ensemble pour favoriser le sentiment de responsabilité supposé habité chaque assuré social. On voit bien l’idée qui sous-tendait cet ensemble: la sécurité sociale devait être gouvernée par ceux qui la finançaient. Leur indépendance devait être assurée par l’équilibre financier de l’ensemble: de cette façon, les salariés ne devaient rien à personne.

C’est dans ces termes que le projet fut adopté par 194 voix sur 195, et une seule voix contre.

L’étatisation a triomphé

Bien entendu, les grands idéaux dont le Conseil National de la Résistance s’est revendiqué pour justifier la création de la sécurité sociale se sont assez rapidement perdu dans les limbes de l’histoire reconstruite après coup par les idéologues et la sécurité sociale est tombée dans l’irresponsabilité dont Alexandre Parodi affublait les « assurances sociales » d’avant-guerre. Parmi ces idéaux, le fantasme d’un système administré par les bénéficiaires fut, dès les années soixante-dix, entraîné dans sa chute par l’impossibilité grandissante d’équilibrer les comptes. Avec la création de la Commission des Comptes de la sécurité sociale en 1979, le gouvernement décide de faire entrer l’invention du Conseil National de la Résistance dans une longue seringue qui débouchera sur l’injection fatale: le plan Juppé de 1995 qui crée les lois de financement de la sécurité sociale, à cause desquelles la sécurité sociale bascule définitivement dans l’étatisation de son pilotage.

Cette évolution s’explique de façon simple: à partir de 1975, la question du déficit de la sécurité sociale devient un élément de plus en plus problématique dans la gestion des comptes publics, et les fameux bénéficiaires qui, selon Alexandre Parodi, devaient manifester leur indépendance en finançant seuls et en gouvernant seuls leur instrument de plaisir, refusent de prendre les mesures impopulaires qui permettent d’échapper au contrôle de l’Etat. Commence alors un jeu du chat et de la souris où la direction de la sécurité sociale, direction « noble » du ministère des Affaires Sociales, grignote année après année les pouvoirs accordés aux « bénéficiaires » qui sont en réalité les organisations syndicales représentatives (salariales et patronales).

Un équilibre ne tarde pas à se dégager. Les syndicats conservent les petits fours et les dorures, l’administration de l’Etat assume le vrai pouvoir et décide pour tout le monde. Officiellement, la sécurité sociale est dirigée par les partenaires sociaux. Dans la pratique, les conseils d’administration des régimes obligatoires appliquent les lois de financement de la sécurité sociale et entérinent (avec plus ou moins bonne grâce) les projets réglementaires qui leur sont exposés doctement par un chef de bureau de la direction de la sécurité sociale. Il est d’ailleurs assez divertissant de voir l’application plus ou moins intense que ces jeunes gens sortis de l’ENA mettent à convaincre les têtes chenues désignées par les organisations syndicales autour de la table, sur des sujets parfois incongrus ou impénétrables au commun des mortels. Le spectacle fait partie des comédies imposées par l’étiquette en vigueur dans un système qui n’est plus que l’ombre de lui-même.

Dans tous les cas, aucun des objectifs affichés par le Conseil National de la Résistance n’a absorbé le choc du temps qui passe et des comptes qui se dégradent.

Bien évidemment, aucun Français bénéficiaire de la sécurité sociale ne comprend un traître mot au fonctionnement du système qui lui prélève bon an mal an la moitié de ses revenus. Entre le régime général, les régimes complémentaires, la contribution sociale généralisée, la contribution au remboursement de la dette sociale, les cotisations patronales, les cotisations salariales, et on en passe une masse colossale, non seulement les Français, les syndicalistes qui s’imaginent gouverner le système, mais les parlementaires eux-mêmes qui votent les lois de financement de la sécurité sociale, ne peuvent raisonnablement espérer acquérir une maîtrise minimale du sujet sans un investissement théorique de longue haleine.

Mais, au-delà de cette incompréhension, c’est la place de l’Etat qui pose problème. Là où le Conseil National de la Résistance avait dénoncé les fausses apparences de liberté dans la situation existant avant 1945, et vanté les mérites d’une sécurité sociale auto-gérée, les Français sont aujourd’hui obligés de cotiser lourdement pour une organisation pilotée de façon très complexe par l’Etat, avec une avalanche de mécanismes décisionnaires totalement ubuesques et fortement chronophages où la place de l’assuré constitue bien entendu un leurre.

Si l’on se souvient des propos tenus en son temps par Alexandre Parodi sur les bénéficiaires qui devaient faire de la sécurité sociale leur chose, c’est évidemment un vaste rire homérique qui résonne. Ceux qui avaient à l’époque dénoncé une étatisation du système, ceux qui avaient prédit que la sécurité sociale subirait une bureaucratisation bien pire que les « assurances sociales » ont été confortés dans leur raisonnement. Les plus grands défenseurs de la sécurité sociale, en revanche, sont particulièrement vigilants à limiter le « désengagement de l’Etat » selon la formule consacrée. Mais c’est précisément le « désengagement de l’Etat » que les membres du CNR avaient vendu à l’Assemblée Nationale à cette époque.

Le coût véritable des apparences syndicales préservées

Dans ce jeu de dupes où la mise en avant du Conseil National de la Résistance est une manipulation facile pour dissimuler un accord secret « dorure syndicale » contre « étatisation », les organisations représentatives de salariés portent une responsabilité particulière dans le prix que les salariés français paient pour leur protection sociale.

Dans la pratique en effet, la sécurité sociale apparaît aujourd’hui (nous y reviendrons) comme une vaste machine à transférer l’argent des classes moyennes vers les autres catégories de population (plus riches ou moins riches). Ce mécanisme fortement inégalitaire s’explique d’abord par la nature de son financement. Ce sont les salariés qui cotisent pour financer le système, sur une base particulièrement absurde: ceux qui ont un travail financent ceux qui n’en ont pas ou plus (de façon plus ou moins temporaire). Pour le jeune salarié en bonne santé, la sécurité sociale constitue un puissant mécanisme de découragement. Par le jeu actuariel de la cotisation, il est supposé, à un moment où il en a le plus besoin, laisser la moitié des fruits de son travail à ceux qui ont souvent toute une vie derrière eux et un patrimoine substantiel devant eux.

Le bon sens consisterait à introduire un peu de justice sociale dans ce mécanisme en abandonnant la technique de la cotisation sur le travail, et en s’appuyant sur la contribution sociale généralisée, c’est-à-dire sur la fiscalisation. Puisque la sécurité sociale est d’ores et déjà étatisée, on voit en effet mal pourquoi la fiction d’un système financé par les bénéficiaires et gouverné par eux est maintenue.

La fiscalisation de la sécurité sociale présente de nombreux avantages très connus. Elle est plus juste car la contribution sociale généralisée est universelle et englobe dans son assiette autant les opérations sur le capital que sur le travail. Tous ceux qui vitupèrent contre ces méchants capitalistes qui font des profits en licenciant seraient donc bien inspirés de réclamer une taxation sur le capital équivalente à la taxation sur le travail pour financer la protection sociale collective.

La contribution sociale généralisée apporte par ailleurs un puissant élément de lisibilité, puisqu’elle repose (en principe) sur un taux unique. Elle répond donc à l’objectif de simplicité et de lisibilité porté en son temps par le Conseil National de la Résistance. Les esprits sourcilleux noteront d’ailleurs qu’elle est prélevée à la source, ce qui règle une bonne partie du problème posé par l’impôt sur le revenu des personnes physiques.

Enfin, elle se fixe à un taux sensiblement plus faible que les taux de prélèvement actuel sur le travail. Elle permet donc de nourrir le sentiment d’une baisse de la protection sociale, qui est forcément un élément favorable pour les acteurs du système.

Alors, qu’est-ce qui bloque?

Les organisations syndicales le savent bien, du jour où les ressources de la sécurité sociale sont fiscalisées, plus aucun motif ne justifie le maintien d’une gouvernance « paritaire », c’est-à-dire syndicale, de la sécurité sociale. La présence de syndicalistes dans les innombrables conseils d’administration de la sécurité sociale (caisses nationales, régionales, départementales) ne se justifie que par la nature « contributive » de la sécurité sociale. Parce que la sécurité sociale est financée par une cotisation sur le travail, elle doit être, selon les mots d’Alexandre Parodi, dirigée par ses bénéficiaires, c’est-à-dire (dans la fiction de 1945) les organisations syndicales.

Si l’on remplace la cotisation par un impôt, forcément, la règle de la gouvernance change: on voit mal de quel droit les syndicats pourraient s’exprimer (ce qui, dans leur esprit, signifie souvent décider) sur l’utilisation de l’impôt. C’en serait fini, donc, de ces milliers de postes d’administrateurs distribués comme autant de bâtons de maréchaux par les fédérations syndicales, de ces millions d’heures de décharge syndicale financées par l’assuré social (à son insu) grâce auxquelles des militants échappent à l’usine, au si ennuyeux militantisme en entreprise, pour plastronner sous les lambris de la République, espérant l’un obtenir une médaille, l’autre un poste encore plus élevé dans la hiérarchie de la confédération.

Il vaut donc mieux, au nom de l’action collective, sacrifier l’intérêt des salariés plutôt que celui des organisations qui les représente.

Comment la gauche devint l’ennemie de la justice fiscale

Cette petite préoccupation, au passage, ne manque pas de piquant, puisque François Hollande candidat avait promis de donner un coup de pied dans la fourmilière en fusionnant la contribution sociale généralisée et l’impôt sur le revenu. Cette grande réforme fiscale avait un avantage: elle introduisait plus de justice fiscale pour les raisons pratiques exposées plus haut. La CSG, impôt simple et universel, permet de dissoudre les imperfections qui plombent l’impôt sur le revenu, impôt jeune et jamais complètement admis en France.

Mais la fusion de la CSG (contribution dédiée au financement de la sécurité sociale) et de l’impôt sur le revenu a un inconvénient: elle constitue un pas de géant dans la fiscalisation des ressources de la sécurité sociale. Cette fusion a donc très vite agité et échauffé les esprits syndicaux quand elle a commencé à prendre forme, car elle portait en elle les germes de ce que les syndicats français craignent: la dilution de leur pouvoir (fictif) sur la sécurité sociale.

Lorsque Jean-Marc Ayrault, l’ingénu, chercha à sauver sa tête à Matignon en embrayant sur le thème de la réforme fiscale, il se heurta très vite à cette fronde discrète des organisations syndicales bien décidées à conserver leur pré carré. Il entama d’ailleurs ses consultations par des rencontres bilatérales avec les confédérations représentatives, dont les plus « souples » lui tinrent un discours bien rôdé. « Le financement de la protection sociale doit rester bien séparé », déclara le président de la groupusculaire CFTC, Philippe Louis. Quant à Véronique Descaq, de la CFDT, elle eut le même langage puisqu’elle évoqua « la sanctuarisation de la protection sociale ».

Bien entendu, cette sanctuarisation est toujours prônée au nom de l’intérêt des assurés sociaux. Mais chaque syndicat évite soigneusement de rappeler que, dans ce cas d’espèce, l’intérêt des assurés sociaux se traduit par une fiscalité plus lourde et une moindre intervention du « capital » dans la prise en charge de la sécurité sociale.

Revenir au sens du Conseil National de la Résistance

La meilleure façon de rendre un hommage sincère à ceux qui livrèrent bataille, dans la clandestinité ou non, durant la seconde guerre mondiale, passe par ce travail de mémoire et surtout de retour au sens. Non! le Conseil National de la Résistance n’a pas voulu de cette grande usine à gaz, prête-nom de l’Etat, où les syndicats, au nom des bénéficiaires de la sécurité sociale, servent de faux nez complaisants en échange de quelques postes sans envergure. Non! la sécurité sociale d’aujourd’hui n’est pas conforme à ce qui fut imaginé en 1945. Non! Garantir « à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle et les loisirs » ne passe pas forcément par cette construction absconse et incontrôlable qui est érigée en Graal de la vie collective. Non! les organisations syndicales ne s’honorent pas quand elles livrent combat au nom des assurés pour préserver des périmètres d’intervention totalement illusoire.

L’ampleur des déficits et la sénescence de la sécurité sociale sont tels qu’il n’est plus possible de surseoir à un travail salutaire de remise à plat. Rebâtir un édifice conforme aux intentions de ceux qui fondèrent l’édifice de 1945 mais en dépassant les inconvénients du système tel qu’il a gravement dérivé aujourd’hui, voilà la tâche indispensable de notre époque.

Nul ne peut en effet nier les bienfaits d’une protection sociale intelligente. Sans celle-ci, nul progrès médical, nul hygiène collective, nul gain de productivité. Plus personne ne peut raisonnablement espérer une croissance homogène et durable sans un système organisé qui permette à chacun d’avoir accès à une « protection de la santé », à la « sécurité matérielle » et aux « loisirs ».

Mais le défi à relever est bien celui d’une construction nouvelle, plus efficace, plus responsable, et plus lisible pour ses bénéficiaires, qui améliore les performances du système actuel sans rien perdre des bienfaits qu’il apporte.

Réformer la protection sociale: quelles règles du jeu?

Peu à peu, je prends mes quartiers d’été. Cette semaine, je vous propose un cycle sur la réforme de la protection sociale.

 

Le caractère non soutenable de la protection sociale en France fait assez peu débat. Si certains considèrent qu’il est encore possible d’équilibrer les comptes du régime général, l’économie globale de notre modèle de protection sociale paraît condamné à faire l’objet d’arbitrages douloureux dans les années à venir. Ces arbitrages devront répondre à quelques items majeurs.

Protection sociale, sécurité sociale, management du risque

Toute réflexion sur une réforme de la protection sociale passe par une redéfinition des rôles actuels: la protection sociale doit-elle se résumer à un système de sécurité sociale au sens français du terme (c’est-à-dire cet étrange mélange de solidarité et de contributivité) ou bien doit-elle intégrer d’autres formes d’assurances sociales? La question centrale sous-jacente est évidemment celle de la responsabilité individuelle. La sécurité sociale française déteste responsabiliser les acteurs et considère qu’elle doit offrir une espèce de guichet ouvert et aveugle à tous, quels que soient les choix de vie. De ce point de vue, elle a érigé l’opacité sur les comportements des assurés en règle absolue.

Combien de temps cette déresponsabilisation des assurés pourra-t-elle durer? Chaque Français pourra-t-il éternellement considérer qu’il transfère intégralement son risque auprès de la collectivité sans devoir payer plus cher ses comportements nn vertueux?

Derrière cette question se cachent les problématiques bien connues du système: faut-il faire payer plus cher les employeurs qui recourent massivement au stress pour gérer leurs équipes? faut-il faire payer moins cher les assurés qui font du sport et qui ont une bonne hygiène de vie?

Protection sociale et travail

Cette question suit immédiatement la précédente: la protection sociale est-elle un bien fait universel porté par le groupe des « producteurs » (et plus spécialement par le groupe des signataires d’un contrat de travail) ou bien procède-t-elle d’une démarche plus individuelle?

Jusqu’ici, la réponse donnée majoritairement à cette question en France consiste à affirmer de façon quasi-dogmatique que les « producteurs » doivent porter l’essentiel d’un effort qui profite aux non-producteurs: les enfants (avec les allocations familiales et leurs dérivés), les malades, les vieux. La masse de la production en France peut-elle encore supporter le poids grandissant de cet effort? Incontestablement, le coût du travail et ses conséquences en matière de compétitivité dans un monde en plein bouleversement technologique pose durablement la question de la soutenabilité de ce modèle.

Protection sociale et corporations, paritarisme et fiscalité

Depuis 1945, la protection sociale (régime général ou non) est indissociablement liée à la question du corporatisme. Ce sont en effet les « corporations » (sous leur appellation contemporaine: les branches ou l’interprofession) qui assurent (plus ou moins bien) le pilotage du système français de protection sociale. Certes, leur position n’est pas monopolistique (elle coexiste avec des mutuelles, des acteurs privés), mais elle est fortement hégémonique. Est-il encore rationnel de confier à ces « métiers » le soin d’organiser des protections qui dépassent très largement le simple cadre de la solidarité professionnelle?

Cette question se pose avec d’autant plus d’acuité que le financement de la protection sociale n’est plus unilatéralement assuré par les cotisations sur les salaires. Elle provient pour une part grandissante de l’impôt, au point qu’une fiscalisation globale de l’ensemble aurait du sens. Mais elle poserait de façon centrale le problème de la légitimité des partenaires sociaux dans l’organisation actuelle du système.

Acessoirement, on notera que la présence des corporations oblige à des contorsions incompréhensibles pour les salariés: l’existence d’un régime complémentaire de retraite ne s’explique que pour ménager la sphère de pouvoir des partenaires sociaux… Quel bénéfice pour les salariés?

Protection sociale et guichet ouvert

L’originalité de la protection sociale française (et singulièrement de la sécurité sociale) repose sur son absence de pilotage simple. Les dépenses sont prévues, et il faut se débrouiller pour les financer. D’année en année, on réinvente donc des taxes, des changements de taux, des jeux d’écriture entre recettes de l’Etat et recettes des régimes pour cacher la misère et panser les plaies du mieux qu’on peut.

N’est-il pas plus raisonnable de mettre en place de véritables outils de pilotages qui permettent de modérer la dépense de façon claire pour éviter d’augmenter la pression sur les recettes? Le débat est ébauché avec l’ONDAM dans l’assurance maladie et les travaux du conseil d’orientation des retraites (COR). Mais on est encore loin d’une règle d’or qui imposerait un plafond globale de dépense sociale.

Protection sociale, progrès technique, transparence

L’ensemble de ces questions est rendu plus complexe par le développement de l’économie collaborative qui interroge la notion de contrat de travail. L’émergence d’une civilisation numérique transforme le visage du travail (l’affaire UBER en constitue le parangon), mais elle modifie aussi les conditions d’accès à l’information (le Big Data permettrait de mieux connaître les comportements à risque… et de mieux les tarifer), et leur asymétrie (la qualité des médecins pourrait être documentée par des études statistiques ouverte à tous, déchirant ainsi le voile d’ignorance qui dissimule la tarification des actes médicaux).

La protection sociale pourra-t-elle longtemps vivre en marge de la révolution numérique? Quels avantages peut-elle en tirer?

Sans une réponse à toutes ces questions, une réforme de la protection sociale n’est as compréhensible.